一、问题引出

IPO实践中，存在拟发行人因税款迟延缴纳、社保费用迟延缴纳等问题而被课以滞纳金的情况，对于该等事宜是否构成首发办法所述的行政处罚，实践中存在疑问。笔者稍微整理，与大家探讨。

二、范围界定

自1951年颁布的《中华人民共和国劳动保险条例》第一次规定滞纳金条款后，我国依次在税收、环境保护、公路养护、水电费征收等领域出台了含有滞纳金条款的法律法规，使用滞纳金条款的主体也非常之复杂，其中有行政、事业、企业等不同性质的单位，从而致使滞纳金的性质在不同情况下具有不同含义，民事主体之间发生的滞纳金条款更具有违约金的性质。本文所指称的滞纳金仅指行政机关课以的滞纳金。

三、相关法律规定

（一）我国现行《行政处罚法》之规定

第八条 　行政处罚的种类：（一）警告；（二）罚款；（三）没收违法所得、没收非法财物；（四）责令停产停业；（五）暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照；（六）行政拘留；（七）法律、行政法规规定的其他行政处罚。

第二十三条 行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。

第二十四条 　对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。

（二）《行政强制法》之规定(该法将于2012年1月1日生效）

第二条　本法所称行政强制，包括行政强制措施和行政强制执行。

行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。

行政强制执行，是指行政机关或者行政机关申请人民法院，对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为。

第十二条　行政强制执行的方式：（一）加处罚款或者滞纳金；（二）划拨存款、汇款；（三）拍卖或者依法处理查封、扣押的场所、设施或者财物；（四）排除妨碍、恢复原状；（五）代履行；（六）其他强制执行方式。

（三）其他规定

《国家税务总局关于偷税税款加收滞纳金问题的批复》（国税函发[1998]291号）规定(根据国家税务总局公告2011年第2号《关于公布全文失效废止部分条款失效废止的税收规范性文件目录的公告》，此文件已被废止。)，“一、根据《中华人民共和国税收征收管理法》及其实施细则的规定，滞纳金不是处罚，而是纳税人或者扣缴义务人因占用国家税金而应缴纳的一种补偿。只要纳税人或者扣缴义务人未按照法律、行政法规规定或者税务机关依法确定的期限缴纳或者解缴税款的，税务机关均应当从滞纳税款之日起，按日加收滞纳税款千分之二的滞纳金。”

四、理论界观点

（一）关于滞纳金性质

对于滞纳金性质，目前理论界基本存在四种观点，即：（1）税收滞纳金属于罚款,具有行政处罚的特征；（2）税收滞纳金属于利息,是纳税人、扣缴义务人占用国家税款而向国家支付的资金占用费、使用费性质的补偿性支出；（3）税收滞纳金兼具损害赔偿和惩罚的性质；（4）税收滞纳金兼具损害赔偿性和行政强制执行中的执行罚的性质。

（二）关于行政强制执行与行政处罚的关系

对于行政强制执行与行政处罚的关系,应松年教授有着精辟的论述:行政强制执行与行政处罚的共同点在于,都是因当事人不履行法定义务所引起的。但当事人不履行法定义务有两种情况,一种是此法定义务非履行不可,由此引起行政强制执行,如纳税,当事人不履行纳税义务时,必须强迫当事人履行;另一种情况是,此义务已不可能再履行,故只能给予行政处罚,使其记取教训,以后必须履行义务。从性质上说,行政处罚是对不履行义务的当事人科处新的义务,而行政强制执行则是要对不履行义务的当事人强迫其履行原来的义务。这是行政强制执行与行政处罚的一般分界线。在此问题上,德国行政法学界也有相同的认识。在德国行政法中,执行罚(亦称强制金)属于行政强制措施的一个种类,而行政强制措施又属于行政执行的手段。德国行政法学者对于行政处罚与行政强制措施的关系有着如下的论述:“应当将行政处罚与作为执行名义的行政法措施的行政强制区别开来。作为行政强制措施的代执行、强制金和代偿拘留、直接强制等都是为了督促义务人履行生效行政行为所确定的义务。罚款的目的是为了使关系人认识到所违反规范的严肃性,防止其以后再实施违法行为。罚款针对已经完成的事实。强制金是一种督促手段,不是处罚的方法,没有处罚的性质,因此一旦关系人开始履行义务,即不能再征收强制金。

五、法律分析

笔者同意滞纳金不属于罚款的观点,理由在于:第一,行政处罚有一个原则是“一事不再罚。”《行政处罚法》第24条规定:“对当事人的同一个违法行为,不得给予两次以上罚款的行政处罚。”如果认为税收滞纳金属于行政处罚,而滞纳金和罚款都是以给付金钱的形式缴纳的,那么,在本质上就形成了对同一个纳税人的同一个违法行为给予了两次罚款,与“一事不再罚”原则发生冲突。第二,《行政处罚法》第8条规定了行政处罚的种类:警告;罚款;没收违法所得、没收非法财物;责令停产停业;暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照;行政拘留;法律、行政法规规定的其他行政处罚。滞纳金不在上述的行政处罚种类范围内,税收法律法规也没有将税收滞纳金设定为行政处罚。

笔者亦认为滞纳金属于行政强制执行方式之一种，与行政处罚具有本质差异。

综上，拟发行人被行政机关课以滞纳金旨在督促拟发行人履行相关义务，不构成行政处罚，不会对拟发行人的IPO事宜形成实质障碍。