此稿在目前很难被采纳，但是其总体设计和理念是将来司法改革的必然方向——因为它符合法律规律并通过昌邑法院的实践证明能够引起司法资源的优化和法治飞跃式进步20年——20年后请回头再读此文

【说明】

一、关于诉调衔接机制的分类。

诉调衔接一章（草稿）在制度设计方面，根据地方法院近年关于诉调衔接的具体实践，归结为“法院附设非诉讼调解机制”和“非诉讼调解的网络对接机制”两类。

法院附设非诉讼调解机制是法院主导的准司法性非诉讼调解，是基于民诉法关于邀请调解的规定和基层法院对人民调解的指导权能，借助我国“东方经验”的调解资源，适当借鉴国外“法院附设ADR”理论建立起来的。因为此项制度会打破现有法院的各种利益平衡，所以，在地方实践中，存在一定阻力。但是，一些基层法院已经取得明显实效。

非诉讼调解的网络对接机制是人民法院积极参与、指导的，以法院附设各专业非诉讼调解为核心与以人民调解、行政调处、行业调解、商事调解、仲裁及其他非诉讼纠纷解决方式相对接的多元纠纷化解网络。这是非司法性的非诉讼纠纷解决机制，主要是发扬“东方经验”传统，在现有调解组织网络基础上与诉讼对接和与法院附设非诉讼调解衔接。由于中国的法制传统等本土化因素，实践者比较易于接受。目前，很多地方法院在积极参与这方面类似的实践探索。但是，从走访、考察的基层人民法院的历年民商事案件受理数量上看，此类机制在“从源头上”化解纠纷方面的实效尚不明显。

二、法院参与诉调衔接的职能基础及实现路径

诉调衔接是基于法院的纠纷化解职能，适当借助社会力量，优化司法资源和降低司法成本。

得以强化的法院纠纷化解职能与法院的法律规制职能相辅相成，实现法院司法职业化与大众化的统一，树立司法权威，保障法律的顺利运行。

三、法官职业与诉调对接

法官是在法定程序内依法说理的职业。由于法官是裁判阶段的审理者，不适宜在诉调衔接中直接参与非诉讼调解，所以应当尽量避免现任法官的程序外司法活动。因此，本章很少纳入其他地方法院法官直接参加诉讼外具体个案（主要是非诉民间纠纷调解等）进行司法活动的做法。

 

1．一般规定

1·1概念

诉调衔接是法院发挥审判权的规范、引导和监督作用，完善诉讼与人民调解、行政调处、行业调解、商事调解、仲裁及其他非诉讼纠纷解决方式有机衔接、对接，推动各种纠纷解决机制的组织和程序制度建设，促使非诉讼纠纷解决方式更加便捷、灵活、高效，为维护社会和谐稳定提供司法保障的纠纷解决机制。

1·2原则

【说明】诉调衔接是一项尚在探索中的司法改革活动，各地做法尚不统一，因此，基本原则也可能随着实践的深入而发生变化。目前是否确定基本原则，需要审定。

1·2·1坚持党委统一领导下的协调配合原则。

【说明】虽然诉调衔接的一些具体业务的实践不需要党委具体参与，但是，要想全面、深入开展此项工作，离不开地方党委和上级党组的支持。

1·2·2诉调衔接坚持引导调解与当事人自愿调解相结合原则。

【说明】鉴于实践调查中发现，很多地方基层法院过于强调当事人的意思自治，而怠于释明、引导当事人选择其他救济途径的做法，有必要设定此项原则。

1.2.3推动社会调解力量，共同化解多元社会矛盾原则

 

1.2.4合理对接、衔接机制，便捷、灵活、高效原则的便民原则

【说明】便民原则与优化司法资源原则并不矛盾。例如，很多法院有意识把纠纷引向人民调解组织。但是，纠纷当事人进入法院后，一般不会再愿意离开法院，在去寻找人民调解组织。在这种情况下，与当地司法行政机关协调，在法院附设人民调解组织，既借助社会力量化解纠纷，优化了司法资源，又便于民众接近司法、接近正义。

1.2.5优化司法资源原则

【说明】优化司法资源（司法权力资源、经济资源和人力资源）是司法改革的出发点，也是判断一项司法实践活动是否属于司法改革的标准。但是，在诉调衔接的实践中，存在很多浪费司法资源的不符合司法规律的做法。

1·3工作要点

1·3·1【建立两个机制】基层人民法院可以构建法院附设调解机制，并以法院附设调解组织为载体，建立经纬纠纷化解网络，形成多调联动格局，创新多元纠纷化解的社会管理体制。

【说明】根据国内地方法院目前的诉调衔接实践，主要存在两类纠纷机制，即法院附设的非诉讼调解机制和诉调衔接的纠纷化解网络机制。前者是法院主导的准司法性纠纷化解方式，在一些基层法院已经取得明显实效。而后者是非司法性的法院参与衔接和指导等工作的诉讼外纠纷化解方式。各地主要停留在制度建设、机构设置等基础层面。

很多地方法院在做两者之一的探索和尝试，还有少数法院两者兼顾，但是各有侧重。

1·3·2【通力协作】加深认识，统一观念，机构配置合理，用人得力。

【说明】调研中发现，很多法院涉及改革部门的人员上下认识不统一（特别是有些一把手担心经济上、绩效考核等方面吃亏而公开或不公开抵制改革等），机构职能分配和人员任用不合理是改革没有成效的主要原因。例如，有些法院把诉讼外纠纷化解机制改革交由民事审判庭主抓。配置“闲赋”中层干部负责“改革办公室”工作，而实际操作又与立案窗口脱节，等等。

1·3·3【抓住节点】在立案庭统一管理下使法官诉前接待与立案接待适当分离，分别接待。同时加大诉前指导和分流的力度。

【说明】诉前分流是诉讼外纠纷解决机制取得实效的关键。很多地方法院认为诉调衔接机制不起作用是由于调解员素质不高、非诉讼调解协议效力不强等原因。其实，一方面大量纠纷集中于法院，法官基于本位的司法垄断意识而疲于大量重复的事务性工作；而另一方面，诉调衔接的纠纷分流机制没有建立和发挥作用，致使非诉讼调解组织无纠纷可以调解才是更主要的原因。

一是实行相对独立的诉前指导制度，提高立案服务工作水平。有的地方法院引入社会力量（如法援律师等参与诉前指导工作）。

二是立案庭主导——立案庭的诉前接待和立案窗口直接参与诉前纠纷分流，其他部门离开对两个窗口的控制将很难在诉前控制纠纷流向。

三是分流人员增强意识，敢于得罪人，阻断关系案。

1·3·4【两种机制】建立法院附设调解组织，并以此为主要平台与现有非诉讼纠纷解决组织衔接

【说明】地方法院具体由什么部门与非诉讼纠纷机构相衔接，实践中做法各异。有的以民事庭为主，让审判法官到巡回点去“衔接”（山东），有的在民事庭附设速裁庭进行“衔接”（莆田），有的在成立专门的级别很高的诉调衔接办公机构（非立案庭）在诉前进行衔接（四川等），等等。

1·3·5【改革者的魄力】勇于打破和重新平衡局部利益。

【说明】将集中于法院的纠纷尽可能化解于诉前的提法易于接受。但是，实践中推行，困难重重。

因为司法改革要优化司法资源，必然要打破现有利益平衡而直接触及部门利用和个人利益。例如公开的诉讼费收入减少、绩效考核吃亏等，还有潜在的个人、部门的私利等考量等。实践中，来自于这方面的阻力很大。

1·3·6【保障机制】建立与诉调衔接机制相适应的审判管理和绩效考评体系。逐步完善诉调衔接的各种保障和建立诉调衔接的科学的鼓励机制。

【说明】司法改革不及时调整现有的审判管理和绩效考评制度，让改革者吃亏，当然不利于改革。例如，诉前分流化解大量纠纷，会使民事案件减少，但是案件的疑难复杂程度提高。如果仍然按照传统的考核体系评价，在案件数量、调解率、发改率等方面，审判法官就要吃亏。

有些地方，成立改革组织，但只是为了安排干部。还有很多地方法院，协调资金用来奖励法院附设的调解员，按调解成功的案件数量给予补助。而立案窗口负责分流的法官当然愿意把简易案件收归法官办理，而将缠诉等难解纠纷分流给有经济利益的调解员，结果归因于“调解员素质不高”而无成效。

1·4工作目标

建立健全诉调衔接机制的主要目标是：强化法院纠纷化解职能，充分发挥人民法院、行政机关、社会组织、企事业单位以及其他各方面的力量，促进各种纠纷解决方式相互配合、相互协调和全面发展，做好诉讼与非诉讼渠道的相互衔接，优化审判资源，为人民群众提供更多可供选择的纠纷解决方式，维护社会和谐稳定，促进经济社会又好又快发展。

【说明】这是根据《最高人民法院关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》第一条，主要增加了“强化法院纠纷化解职能”和“优化审判资源”两句话

1·5法律意义

1·5·1【强化职能】强化法院纠纷化解和法律规制两项职能。法院通过诉调衔接，将大量纠纷化解于诉讼之外和以非判决方式化解，强化了纠纷化解职能的同时，使法院能够集中力量，公正审判诉讼案件，强化法律规制职能。

1·5·2【优化资源、降低成本】优化司法资源配置，降低司法成本，提高司法效率。诉调衔接在节省当事人和法院的经济成本支出、优化司法经济资源配置的同时，也优化了司法权力资源和人力资源配置，减少了法院管理成本、错误成本等付出。

1·5·3【推进法治】诉调衔接可以缓解国家法与其他社会规范的冲突，减少不可预测与非正当的法律决定，保障法律顺利实施；提高法官素质；规范法律服务市场。

 

2．诉调衔接组织建设

【说明】经考察，很多基层法院和中级人民法院（例如山东和四川等）已经建立了诉调衔接工作机构。

2·1法院内部诉调衔接机构

人民法院可以根据本院实际情况或者当地党委的统一部署，建立 专门的诉调衔接领导机构和诉调衔接日常工作机构。

2·1·1【诉调衔接日常工作机构】诉调衔接办公室是由法官组成的诉调衔接日常工作机构。该机构设于立案庭，接受立案庭庭长统一管理和指导。

【说明】第一，这是由法官组成的工作机构。第二，该机构不应独立于立案庭之外。该机构的主要任务之一就是诉前接待、指导和纠纷的分流，这项工作必须与立案紧密联系才能出实效。

2·1·2【人员设置】办公室主任一名。根据具体工作开展情况配置工作人员若干名。

【说明】应赋有立案前接待职权，兼任立案庭副庭长。

2·1·3【调诉衔接办公室职能】

【说明】此部分是根据地方法院现有诉调衔接日常工作机构职能归纳总结。

(1)              诉前接待、分流和化解纠纷；

(2)              建立对法院附设非诉调解组织的监督、评价机制。监督、管理附设调解组织，负责考评调解员；

(3)              对附设调解组织和其他非诉讼调解组织的业务指导；

(4)              法官与附设调解组织之间委托调解、邀请调解的业务衔接；

(5)              委托附设调解员巡回诉前调解与诉前调解纠纷的巡回受理；

【说明】此项工作也是以附设调解组织为平台，建立诉调对接网络机制的核心工作。有条件的基层人民法院还可以购置巡回调解工作车和相关设备等。

(6)              非诉讼调解协议的司法审查与确认；

(7)              根据当事人选择和纠纷具体情况指定调解员；

(8)              协调社会人力资源，提高法律服务水平；

【说明】例如，建立律师法援志愿者人才库，并每日抽取不同的法律志愿者诉前接待，为当事人提供免费法律服务，加大诉前纠纷化解力度等。

(9)              诉调衔接的宣传教育工作；

(10)        对调解纠纷当事人的回访，搜集意见和信息；

(11)        总结创新，并制定诉调衔接工作计划、阶段性目标；

(12)        拓展和加强与各种非诉讼调解组织的具体衔接工作；

(13)        经验交流、考察、检查接待等；

（14）建立健全矛盾纠纷情报信息网络和信息反馈机制，指导建立健全矛盾纠纷定期排查制度；

（15）发出相关司法建议；

 

（16）其他具体的诉调衔接工作。

2·2法院附设非诉讼调解机构

2·2·1【法院附设非诉讼调解组织】有条件的基层人民法院可在立案庭和派出法庭附设非诉讼调解组织，并聘任和邀请调解员驻院主持诉讼外调解（含法院诉讼中委托调解）。

基层法院还可以与当地司法行政机关沟通协商，将县级人民调解组织附设于人民法院，并以此为平台，与整个辖区人民调解组织网络相衔接。

【说明】第一，诉前非诉讼调解组织应当附设于立案庭和法庭（很多地方法院附设于民事审判庭或其他部门）。第二，诉前应当由法院邀请和聘任的调解员主持调解，而非法官调解。第三，基于基层人民法院特有的对调解组织的指导权能和绝大多数一审民商事纠纷由基层人民法院审理的现状，此项机构更适合于基层人民法院。

2·2·2【专门调解室】人民法院可以根据纠纷的数量，按照调解主体、调解方式和纠纷类型等划分标准，在附设调解组织中成立各种专门的非诉讼调解工作室。

可根据调解主体身份，成立人民调解室、退休法官调解室、行业专家调解室、法律志愿者调解室、民间调解室等。

可按照调解方式，成立网络远程调解室

还可以根据纠纷类型，成立不同行业的调解室，例如金融调解室、物业纠纷调解室、医疗纠纷调解室、消费者权益保护纠纷调解室等。

各调解室负责案件的具体调解工作。可以因案、因人制宜，选择不同的调解室进行调解，也可以由各调解室交叉调解，或者多层级调解，即一方调解室调解不成时，转由其他调解室进行二次调解。

2·2·3【附设调解接待窗口】附设调解接待窗口可以设立于立案接待大厅内，负责诉前纠纷的受理、登记工作，其他各部门、各调解组织委托调解、提交调解的案件也由此窗口进行统一接收、受理。

2·2·4【附设调解咨询室】负责各类调解中的纠纷的信息查询工作，并兼任调解纠纷的管理、分流、结案归档、统计报表等基础工作，协调各调解组织之间的案件管理等。在此基础上，对内提供信息查询、对外提供全面的信息咨询、交流等。

2·2·5【调解指导员室】是法院诉调衔接办公室指派审判经验丰富的法官担任非诉讼调解指导员，负责管理协调与非诉讼调解组织、调解员的沟通联络、业务指导和培训、理顺诉讼与非诉讼相衔接过程中出现的各种关系、总结调解经验教训、搜集经典案例、组织与法官交流研讨案件等。

2·2·6【选择设立机构】各基层人民法院可以根据实际情况设立上述工作机构，如果条件不充足，可以设立一个或几个机构来行使上述职能。

2·3调解员

2·3·1【调解员来源】调解员可以来自于退休法官、退休检察官、退休警官、法援律师、法律志愿者、法律院校师生等法律人群，也可以来自于人民调解组织、行业专家等非法律人群；可以常驻法院附设调解组织和其他非诉讼调解组织主持调解，也可以因个案邀请主持调解。

2·3·2【退休法官调解员】由人民法院返聘原审判业务骨干（特别是原民商事审判业务骨干）退休法官组成。

2·3·3【行业专家调解员】在重点领域、重点行业要组织建立社会专兼职调解员队伍和调解专家库，

2·3·4【法律志愿者调解员】法律志愿者调解员是接受过法律教育而愿意义务担任法院附设调解员或者担任民间调解员的志愿者。

2·3·5【法援律师调解员】法援律师调解员是法律援助中心律师担任常驻法院附设调解组织担任非诉讼调解员或者特邀律师临时在法院附设调解组织担任非诉讼调解员。

 2.3.6【人民调解员】人民调解员由人民调解委员会委员和人民调解委员会聘任的人员担任。人民法院可以与司法行政机关协商，邀请人民调解员常驻法院附设调解组织从事非诉讼调解工作。

2.3.7【调解规范】调解员可以依国家制定法调解的同时，也可以运用社会公德、职业道德、家庭美德、自治性规范和当地风俗习惯等其他社会规范进行调解。

【说明】一、应当重视国家制定法之外的其他社会规范的调整作用，减少国家法与“民间法”之间的冲突。在诉调对接实践中，实行者的最大思想障碍之一就是司法垄断——希望法院及其法官运用国家制定法垄断所有的应由法院主管的纠纷。因此，他们不相信群众。

而基于法院纠纷化解职能，把一部分民间私权纠纷让渡给社会，利用社会资源化解纠纷，其中的好处之一就是：让法官尽可能在程序内多说国家制定法和法理，而让“群众”在程序外，用“情理法”尽可能多地化解纠纷。这样才是司法专业化与司法大众化相辅相成的并进之路。

二、这里对其他社会规范没有加上“美德”、“善良风俗”等限制。因为许多习俗和道德规范等，在多元化社会中，已经很难说是否美善。例如，清明祭祀在街路上焚烧纸钱，有人说是陋习、有人认为违法，但是，实际社会中，还是普遍存在，而且有些地方还有越烧越旺的发展趋势。

另外，一些“封建迷信”等陋习，有时也是纠纷当事人之间妥协的规范标准。例如，超市顾客因与服务员争执诱发疾病死亡，那么，“超市死人不吉利”、“破财免灾”之类的“陋习”，就可能成为双方和解的基础。

2.3.8【调解员回避】经人民调解工作室调解后又进入诉讼程序的案件，曾经参与调解工作的人民调解员不得担任该案件的人民陪审员或诉讼代理人。

2.3.9【调解员行为规范】调解员应自觉遵守所在人民法院的有关作息、保密工作等规章制度。

 

3．法院附设非诉讼调解工作流程

3.1【调解范围】　

（1）婚姻家庭关系纠纷：婚姻纠纷、抚养、赡养纠纷、继承纠纷等；

（2）邻里关系纠纷：通行、通风、采光、排水、截水等纠纷；

（3）山林、土地的使用、经营权纠纷，宅基地纠纷、责任田（山）经营纠纷，林木、果树地经营纠纷等；

（4）其他侵权责任纠纷：医患纠纷，财物损害赔偿纠纷、轻微人身伤害赔偿纠纷、精神损害赔偿纠纷等；

（5）合同纠纷：承包合同纠纷、借贷纠纷、买卖合同纠纷、租赁合同纠纷、物业服务纠纷等；

（6）经营纠纷：合伙纠纷、股权纠纷等；

（7）无因管理和不当得利纠纷；

（8）劳动争议、人事争议；

（9）法院委托调解和邀请调解的民商事案件；

（10）法院委托促成和解的执行案件和委托调解的行政案件、信访案件、刑事自诉案件和其他轻微刑事案件；

【说明】此类案件交由法院附设调解组织调解和促成和解，虽然实践中有些地方法院在开展，而且取得一定效果。但是，实务界争议较大。

（11）其他民间纠纷

【说明】其他民间纠纷既包括上述纠纷之外的法院主管的民间纠纷，还包括没有国家机关主管的纠纷。例如，同父异母的兄弟姐妹为各自母亲同父亲合葬问题发生的纠纷等。   

3.2法院诉前接待

3.2.1【窗口设置】有条件的地方法院可以建立立案调解服务中心，包括立案服务大厅和非诉讼调解大厅两个部分。

在立案服务大厅中，设立附设调解接待窗口，由附设调解室负责接待；设立诉前指导接待窗口，由法官在立案前指导、化解和分流纠纷；设立立案审查窗口，立案法官再次化解纠纷和诉讼繁简分流。

3.2.2【诉前接待】诉前接待是在立案前对当事人的释明、指导、引导接待。其职责如下：立案指导，明确立案要求；诉讼风险提示，帮助理性维权；息诉指导；案件的调立分流。     

 有条件的基层人民法院可以将立案接待与诉前接待相分离，将调解重心前移，最大程序地把纠纷化解在诉讼之前。

【说明】对于一些诉讼成本大、诉讼收益小的案件，特别是一些事实不清、当事人难以取得证据的，情绪非常激烈，应当极力作好诉讼前提示工作、引导当事人息诉或引导其通过诉外调解解决，以节约诉讼成本及司法资源。例如，接待一些“争气官司”时，应当及时引导当事人息诉，以免矛盾的进一步激化，损失成本的进一步扩大。

3.2.3【诉前引导】诉前接待法官要向符合诉前调解条件的纠纷当事人发放《诉前提示》或《诉前调解建议书》，并根据纠纷的性质、难易程度以及当事人的具体情况，进行释明、指引、劝导当事人选择非诉讼纠纷解决机制或者申请支付令。

人民法院根据当事人选择，将纠纷分流到法院附设非诉讼调解室或者其他非诉讼调解网络。

3.2.4【预登记】衔接办在立案大厅和派出法庭设诉前接待窗口，由衔接办法官首先接待民商事纠纷当事人。并进行预登记。

预登记要登记来访人和其他纠纷当事人自然状况，纠纷内容，释明要旨和处理结果等事项。

基层法院应当建立诉前接待窗口。民商事纠纷一般应当经诉前释明、指导、引导、化解后认为应当立案的，转交立案窗口审查立案。

【说明】诉前指导接待中，应当以“最大限度地把纠纷化解在诉前”为理念，依据相关法律法规，对前来起诉的当事人，对当事人进行诉讼材料、诉讼风险、诉讼成本、诉讼周期、案件审理的难易程度、执行难度的告知等，特别是诉讼标的额小、纠纷不复杂、当事人间有相互谅解可能的，建议其通过非诉的方式解决纠纷，保证当事人有充分的选择权。当事人选择非诉方式解决纠纷的，由选聘的人民调解员、法律志愿者、退休法官等进行调解，或者分流到所属辖区的调解组织，由调解组织进行调解，并且保证来访当天与纠纷的当事人联系，规定期限内进行调解。对于不符合起诉条件、法院不予受理的民间纠纷，也可以及时将案件移送给人民调解组织予以调解。充分发挥诉前指导接待的立案指导、风险告知、息诉指导、调立分流的作用。实践证明，立案窗口“过滤器”作用的大小，是实践效果大小的前提。

分流量：民事50％以上，商事25％以上的纠纷应当化解于诉前。

3.2.5【附设调解组织接待】

有条件的法院可以根据实际情况，设立附设调解接待窗口。其主要职责是对社会矛盾纠纷进行第一手接待，及时引导当事人通过调解组织化解纠纷。

3.3委托调解

3.3.1【委托调解】人民法院可以在民事纠纷受理前、诉讼中，将纠纷转交附设调解组织或委托辖区内或纠纷发生地的乡镇、街道、企事业和行业性人民调解组织进行调解。
　　3.3.2【其他可委托调解案件】对于已经受理的刑事附带民事案件的民事部分和刑事自诉案件和其他轻微刑事案件、行政案件、执行案件和信访案件，经各方当事人同意，或者人民法院认为确有必要的，可以将纠纷委托上述调解组织进行调解，并向委托的调解组织出具《委托调解函》。

3.3.3【委托调解期限】委托调解期限一般不超过15日，从相关材料移送之日起算。当事人愿意继续调解的除外，但最长不得超过30日。从相关资料移送之日起算。当事人各方同意继续调解的除外。
    3.3.4【与司法调解的衔接】经委托调解组织主持调解达成协议的，如当事人双方申请人民法院出具民事调解书，人民法院应当及时依法审查，出具民事调解书。

3.4邀请调解

3.4.1【邀请调解】人民法院进行调解，可以邀请有关单位和个人协助。

【说明】此部分实践应用较少，而且规定比较明确。故不赘述。

3．5集团纠纷的多元化解

3.5.1【诉前提示】对于债务人众多的系列纠纷（如物业纠纷，农村信用社小额信用贷款纠纷等）可以由法院附设调解组织直接或通过人民调解网络向债务人发出诉前提示，敦促债务人履行债务。

3.5.2【巡回调解】对经诉前提示没有化解的纠纷，直接派调解员或委托非诉讼调解网络调解员到纠纷发生地巡回调解。

3.5.3【申请支付令】对仍不主动履行债务的，债权人可以向法院申请支付令，法院依法审查后，及时发出支付令。

3.5.4【速审和巡回审判】债务人既不同意调解，又对支付令提出异议，而债权人依法提起诉讼的，法院应当及时受理。符合速审条件的，依法速审。

法院也可以选择其中典型案例，到纠纷集中的地点巡回审判。

4、非诉讼调解的网络机制

4.1与人民调解的网络对接

【说明】一是司法调解与人民调解对接，即经人民调解达成调解协议的纠纷，基层人民法院依法及时立案、审查和出具民事调解书。

二是司法确认与人民调解对接，即经人民调解达成调解协议的纠纷，基层人民法院依照《人民调解法》及相关司法解释予以确认。

三是督促程序与人民调解对接。当事人可以持已经生效的人民调解协议向人民法院申请支付令，人民法院应当及时审查，符合法定条件的，应当及时发出支付令。

四是组织对接，即法院附设非诉讼调解组织与现有人民调解组织网络衔接，实现纠纷化解联动机制。

五是基层人民法院通过网络对接，履行对人民调解的指导职责。

4.1.1【与人民调解组织衔接】在法院的指导和司法行政机关的配合下，以法院附设调解组织为核心，建立“横向到边、纵向到底、遍布城乡”的三级人民调解网络，即法院附设人民调解委员会（人民调解室）；乡、镇、街调解委员会；村调解委员会、居委会（社区）调解委员会、企事业调解委员会。

“三级调解网络”根据案件的不同类型、难易程度，上、下级调解委员会可采取交叉调解、协助调解、共同调解等调解形式。

4.1.2【联动制度】基层人民法院与各级调解组织定期召开联席会议，及时通报情况，发现问题。根据纠纷的不同情况，可以因案制宜地由上级调解组织委托下级调解组织进行调解，也可以由下级调解组织提交案件请求上级调解组织协调处理，实现上、下联动的调解格局。

4.1.3【互动衔接】人民法院在审理涉及人民调解协议的民事案件时，对有效的人民调解协议，依法予以确认；对无效或者可撤销的调解协议，依法予以纠正；对于人民调解协议经人民法院生效判决确认无效或撤销、变更的，以及对于调解协议存在的问题，应当以适当的方式告知当地司法行政机关或者人民调解委员会，建议他们在今后的调解工作中不断改进。

4.1.4【与督促程序衔接】当事人持已经生效的人民调解协议向人民法院申请支付令的，人民法院应当及时审查，符合法定条件的，应当及时发出支付令。

4．1.5人民法院与人民调解诉调对接纠纷化解流程

民间纠纷受理	受理纠纷单位	1、由当事人所在调解组织受理
		2、由纠纷 发生地 调解组织 受理	侵权行为地
			不动产所在地
			主要遗产所在地或被继承人生前户籍所在地
			合同缔结地或合同履行地
			复杂疑难、跨地区、跨单位纠纷由乡或相关调委会受理
	受理单位	1、当事人口头、书面申请
		2、调委会主动介入
		3、其他各部门委托、提交调解
	受理条件	1、有明确的被申请调解人
		2、有具体的调解要求
		3、有提出调解申请的事实依据
		4、申请调解的纠纷符合调委会受理范围
调解程序	准备	1、选定或确定被调解人
		2、调查核实纠纷情况
		3、选定调解方案
	实施调解	1、选定调解场所
		2、调解步骤		1、告知双方当事人的权利与义务
				2、听取当事人的陈述
				3、调解（调解不成告知双方向法院起诉）
调解协议书制作和履行	制作调解协议	1、写明当事人的基本情况
		2、纠纷的简要事实
		3、双方当事人的权利与义务
		4、履行协议的方式、地点和期限
		5、双方当事人和调解员签名盖章，调委会盖章
	调解协议履行	1、当事人自觉履行协议
		2、各级组织说服教育促其履行协议
		拒不履行协议的			1、可以请求基层人民政府处理
					2、可以就调解协议的履行、变更、撤销向人民法院提起诉讼
	回访				对调解协议的履行情况进行回访
司法确认					对于需要法院确认的调解协议，进立案审理，赋予人民调解协议强制执行的效力

 

 

4.2诉讼与行政调解诉调对接网络

4.2.1【对接、衔接机制】人民法院可以与行政机关建立起司法调解与行政调解对接机制、司法确认与行政机关附设的人民调解衔接机制。

【说明】本条规定两种衔接机制：司法调解与行政调解衔接机制和司法确认与行政机关附设的人民调解衔接机制。

前者是在现有法律规定下，在效率、当事人诉讼成本和衔接流程方面有所突破创新。后者是落实《人民调解法》和最高院文件精神所作的规定，是探索性尝试。由于本地区基层人民法院诉调衔接工作开展不平衡，所以设定两种方式供基层人民法院根据本院实际情况，选择性适用。

4.2.2【联合调解】有条件的地方法院可以成立法院与行政机关的诉调对接调解工作站点。

双方可以各自设立联合调解工作室，也可以根据纠纷特点，协商建立联合调解工作室。

4.2.3【巡回调解】法院可以委托调解员（非法官）在联合调解工作室与行政机关调解员联合调解，也可以应行政机关邀请，委托调解员巡回调解。

4.2.4【司法调解和确认】双方当事人达成调解协议申请人民法院确认其协议效力的，人民法院可以根据当事人申请，及时出具民事调解书。

达成人民调解协议的可以依法审查后出具民事调解书或者依法出具司法确认书。

出具民事调解书的案件，可以依法决定免收诉讼费用。

4.2.5【与诉讼衔接】经调解，当事人之间达不成和解协议的，应当及时告知权利人向人民法院申请采取“诉讼保全”、“先予执行”等强制措施。

4.3诉讼与行业协会、社会组织、企事业单位等调解诉调衔接网络

【说明】最高人民法院《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》第10条：人民法院鼓励和支持行业协会、社会组织、企事业单位等建立健全调解相关纠纷的职能和机制。经商事调解组织、行业调解组织或者其他具有调解职能的组织调解后达成的具有民事权利义务内容的调解协议，经双方当事人签字或者盖章后，具有民事合同性质。

 

 

 

4.3.1【衔接机制与机构】地方人民法院可以与纠纷比较集中的行业组织建立起司法调解与行业调解衔接机制和司法确认与行业组织的人民调解衔接机制。

【说明】本条规定两种衔接机制：前者是在现有法律规定下，在效率、当事人诉讼成本和衔接流程方面有所突破创新。后者是落实《人民调解法》和最高院文件精神所作的规定，是探索性尝试。由于本地区基层人民法院诉调衔接工作开展不平衡，所以设定两种方式供基层人民法院根据本院实际情况，选择性适用。

4.3.2人民法院可以确定相应部门和专人负责与行业组织对接。

4.3.3【调解场所】有条件的基层人民法院可以在本院设立行业调解工作室或者调解窗口。

法院可以与行业组织协商建立法院委托调解员与行业组织联合调解工作室。

【说明】应当确定各基层院由立案庭负责对接。因为法院的对接权力资源平台主要是立案庭承担的司法确认和速审的司法调解。这两项工作由立案统一承担，可以减少工作环节，优化基层法院“贫瘠”的审判资源。

本条直接明确了衔接主体的两个日常具体工作机构——立案庭（诉调衔接办）和行业组织。

4.3.4【与司法调解衔接】基层法院可以根据当事人起诉，经对行业组织调解达成的协议依法审查后，出具民事调解书。

【说明】本规定是为了此项工作的顺利开展，设定了法官熟悉的现有的司法调解程序，只是“可以省略法官制作调解笔录的程序”。

4.3.5【司法调解效率】对经行业组织调解达成协议案件，人民法院应当及时受理，并尽可能当日立案、审查、出具民事调解书并当日送达。

【说明】当日结案是为满足纠纷当事人小额争议的速审要求，在原有诉讼程序内，提高审限要求，是司法成本与效率的价值体现。

是否在此规定：当日不能结案的最长审限及其具体时限，还需决策者讨论决定。

4.3.6【诉讼费】行业组织调解达成协议后，经诉讼调解结案的案件，可以免收诉讼费。

【说明】此规定通常被认为是此项工作开展的重要条件。一方面，可以使法院可以更多适用成熟的司法调解程序，减少处于争议当中的不成熟的司法确认机制的适用。另一方面，消费者协会可以将更多的纠纷引入司法程序——体现此项工作的效果（方便当事人利用司法资源）。

4.3.7【司法确认与人民调解对接】经设置于行政机关或者基层人民法院附设的人民调解组织调解达成人民调解协议的当事人，向人民法院申请司法确认的，应当依法及时确认。

【说明】对司法确认制度的探索性实践应当在认真研究的基础上，谨慎实践

 

5、指导调解

5.1【专门指导员】人民法院应当建立非诉讼调解指导员制度，指派审判经验丰富的法官担任法院附设非诉讼调解组织调解员和诉调衔接网络组织调解员的非诉讼调解指导员，负责与非诉讼调解组织的日常联系和业务指导等工作。

5.2【工作职权】人民调解指导员可以就人民调解员在调解过程中遇到的有关法律问题提供咨询，但不得就纠纷的处理发表具体意见。

5.3【常规培训】人民法院配合司法行政机关定期培训、定点培训、以会代训等方式对人民调解员进行培训。

5.4【旁听庭审】人民法院应当定期邀请调解员旁听庭审。对于依法应当公开审理的民事案件，调解员主动要求旁听的，人民法院应当予以支持。

5.5【巡回指导】担任专门指导员的法官可以定期或不定期带领附设调解员到建立诉调衔接网络的非诉讼调解组织巡回指导调解。也可以指派经营丰富的法院附设调解员巡回指导和参与联合调解。

 

6、司法确认制度

司法确认制度依照《人民调解法》和最高人民法院《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》和最高人民法院《关于人民调解协议司法确认程序的若干规定》及地方实施细则等规范办理。

   【说明】《人民调解法》和最高人民法院《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》和最高人民法院《关于人民调解协议司法确认程序的若干规定》已经对司法确认制度作出明确的具体规定。在实践中，

很多地方法院也单独或者与相关部门联合指定了关于司法确认制度的实施细则。所以这里只作指引性规定。

 

7、其他工作

7.1【司法统计】法院衔接办的诉前指导息诉纠纷、法院附设非诉讼调解中心调解的纠纷以及诉讼中委托调解、邀请调解的纠纷，可以依法纳入司法统计系统，并和司法调解案件一并计入“调撤”案件总数。

7.2【信息网络】建立健全矛盾纠纷情报信息网络，完善信息收集、报送、分析制度，准确了解掌握民间矛盾纠纷信息，及时发现可能导致矛盾纠纷的潜在因素，对各类矛盾纠纷信息作出迅速反应、及时处置。指导建立健全矛盾纠纷定期排查制度，立足抓早抓小抓苗头，认真作好矛盾纠纷排查调处工作，努力把矛盾纠纷消灭在萌芽状态，防止简单民间纠纷转化为刑事案件，引发群体性事件。建立健全矛盾纠纷信息反馈机制，及时向基层党委、政府反映社情民意，将辖区内各乡镇、社区案件发案数量、案件类型、特点趋势、建议预防和解决的重点等内容形成书面通报，按季度定向进行通报，当好党委、政府化解矛盾纠纷、维护社会稳定的参谋助手。

7.3【宣传工作】要加强诉调衔接的宣传工作，把个案调解与有针对性地开展法制宣传教育结合起来，开展生动活泼的法制宣传教育活动，增强当事人和广大群众的法律意识，教育引导广大群众遵纪守法，通过合法的渠道反映合理的诉求，依法维护自己的合法权益。

及时总结本地区、本部门开展诉调衔接工作的成功经验和先进典型，并做好宣传工作。要充分利用广播、电视、报刊、网络等新闻媒体，开展各种形式的宣传教育，积极引导广大人民群众了多元调解形式、支持并选择诉前和诉讼外调解解决矛盾纠纷。

7.4、【工作保障】基层人民法院及其派出人民法庭应为附设调解组织提供工作场所及必要的办公设备，并为其工作人员提供工作和生活便利。

诉调衔接办公室应对诉前调解、委托调解、协助调解工作进行规范化管理，建立相应的台帐制度和档案制度。

附设调解组织调处成功的纠纷可作为人民法院、人民调解委员会共同完成的工作量。