法院附设多元调解与审判人力资源优化和民事审判质效提高

                                ——来自吉林省吉林市昌邑区人民法院的调研报告

 

    论文提要：昌邑法院自2003年以来，进行了诉讼与人民调解、行政调解及劳动仲裁的衔接，法院附设多元调解和在保留司法调解基础上的着重立案阶段调解的探索和尝试，取得了一定成效。2008年，在进一步总结经验教训的基础上，昌邑法院大力开展了法院附设多元调解工作，取得了显著的成效。本文仅就该项改革探索引起的民一庭的民事审判工作变化进行简要的研究和论证。核心是：法院附设多元调解可以缓解国家制定法与民间法的冲突，避免司法中法律决定的不可预测性和非正当性对司法权威的损害，实现司法资源的合理配置，迅速推进法院职业化建设，规范法律服务市场进而打造法律职业共同体，保障法治的“可持续发展”，而不是简单地缓解法官工作压力。（全文共 6500字）

 

 

一、基本情况

 

2008年初，吉林省吉林市昌邑区人民法院在总结经验和教训的基础上，在法院附设了多元调解大厅。法院委托人民调解员、退休法官、法律志愿者和专家调解员等非审判人员做调解主体，对前来法院拟提起诉讼的部分纠纷，由立案窗口根据纠纷类型和性质，合理分流到调解室进行调解，使大量民商事等纠纷化解于诉前。由于法院受理案件的数量锐减和纠纷解决难度的相对增大，引起了审判资源配置和法官职业化等方面的一系列变化。（我们也进行了“诉调衔接”和立案阶段调解的探索和尝试，但效果远不及法院附设多元调解。）

下面，仅就我院通过附设多元调解使民一庭法官人力资源自然合理配置和审判质量与效率的提高作一下简要分析。

 (一)、昌邑法院附设多元调解基本情况

1、立案窗口三次分流

首先，在法院诉前接待窗口，通过立案法官的释明、指导、劝解和调解，直接使部分纠纷得到化解。例如，因一时冲突而“手拉手”前来离婚的双方当事人，通过法官劝解和调解，很大部分可以达到息诉目的。

第二，在诉前接待窗口和立案窗口，通过诉讼成本、举证、诉讼特点、诉讼弊端和诉前接受调解的优点等方面的告知、释明，引导、指导当事人进入法院附设的多元调解大厅接受调解。

第三，在立案窗口，对经审查符合立案条件的民商事案件，根据具体情况，依法分流。将适用简易程序的民商事案件，分流到立案庭的速审组快速审理。

2、在法院立案大厅对面，附设多元调解大厅。在多元调解大厅，分设人民调解室、退休法官调解室、法律志愿者调解室和行业专家调解室、远程调解室等7个调解室。

2008年，调解室受理纠纷1081件，调解成功774件，调解成功率71.6%。2009年调解室受理纠纷1082件，调解成功867件，调解成功率80.1%。

（二）昌邑法院多元调解改革前后的民一庭基本情况

1、           民一庭案件新收案件大幅度减少

通过立案窗口的释明、导引和调解，多元调解室调解，又经过立案庭速审分流部分简易案件，进入民一庭和民二庭的诉讼案件大幅度下降，其中民一庭所受影响最大。

 

民一庭新收民事案件表：

 

2002	2003	2004	2005	2006	2007	2008	2009
1953	2246	1574	1311	1113	1199	281	288

 

从以上数据可以看出，2008年昌邑法院实行多元调解的改革措施后，民一庭当年新收案件数量骤然下降。2008年新收案件较上年度减少918件，下降比率76.56%。不到上一年度的四分之一。2008年与收案最高峰的2003年相比，减少1965件，不到2003年的八分之一。

民一庭人均办案数量变化表：

 

2002	2003	2004	2005	2006	2007	2008	2009
122	187	196	187	159	171	56	48

 

 

2、民一庭的法官数量和成分的变化

民一庭办案法官人数变化表：

 

2002	2003	2004	2005	2006	2007	2008	2009
16	12	8	7	7	7	5	6

 

注：2008年以前，民一庭法官无一人具有法律职业资格，无一法官具有全日制法律本科以上学历。2009年（法院附设多元调解改革第二年），民一庭除庭长外，均具有法律职业资格，法学硕士占50%。

 

 

 

3、民一庭的案件质量情况

民一庭上诉案件

 

2005	2006	2007	2008	2009
169	187	176	106	84

 

民一庭发改案件

 

2005	2006	2007	2008	2009
97	94	71	92	26

 

从受多元调解改革冲击最大的民一庭的上诉、发改情况可以看出：

2008年，由于新收案数量明显减少，判决案件也相应减少，因此上诉案件减少。但是，由于上一年度（2007年）部分上诉案件在二审审理中，加上老法官对改革不理解等导致工作热情不高等原因，发改案件数量有所上升。

2009年法官“大换血”后，案件上诉率下降20.8%，发改率下降71.74%。

另注：第一、发改案件变化效果，需要跨年度才能显现。2008年初开始的多元调解改革，当年对上诉案件数量大部分可以直接控制，但是，发改案件数量需要二审的审理周期结束才能显现。

第二、案件难度增大。2008年民一庭新收案件（1199件）比2007年（281）下降幅度超过四分之三（76.56%），而上诉案件数量仅减少70件，下降幅度为39.77%。说明在2008年新收案件减少的918件中，包含了39.77%的上诉案件；而2008年新收的281件案件中，包含了超过60%的上诉案件。

第三、民一庭法官绩效考核指标的大幅度下滑，以上诉发改率为例：2007年民一庭的平均上诉发改率为40.34%；2008年民一庭平均发改率则上升至86.79%，下滑幅度超过了一倍。

 

4、民一庭的审判效率情况

2007年，在简易程序适用率高达83%的情况下，民一庭民事一审案件平均审限89天。2008年，因为案件基本适用普通程序，因此审限平均达97天。2009年民一庭法官调整后，民事案件平均审限仅为57天。2009年末，首次实现未结案件不足百件的历史性突破。

二、取得的成效

（一）、法院附设多元调解，实现调审分离，效果好。

1、附设多元调解室的调解成功率高。2008年，调解室受理纠纷1081件，调解成功774件，调解成功率71.6%。2009年调解室受理纠纷1082件，调解成功867件，调解成功率80.1%。这些数据，均高于全国和本院民事案件调撤率不到60%的水平。

    同时，我们也强调司法调解，特别是立案阶段调解。民一庭虽然审理的都是疑难复杂案件，但是由于注重调解，其民事案件调撤率每年都在30%以上。

2、“案结事了”效果好。调解室调解成功的纠纷，绝大部分得以化解和及时履行，不涉及执行问题。而且在两年多的实践中，没有发生一起上访事件。

同时，由于民事审判庭法官素质和审判质量效率的提高，当事人满意率和社会公信力也随之提高。民事审判也同时实现了零信访。

（二）、民事案件减少逾80%，可以引起法官人力资源的自然优化。

通过对前文关于民一庭新收案件和人均办案数量骤减的数据分析，很多人推断：昌邑法院民一庭的法官在法院附设多元调解改革后，由于人均办理案件数量大幅度减少，法官一定会很轻松，会有很多时间和精力去休闲娱乐和学习。但是，我们的实践证明，结果并非如此。我们的民一庭法官全部主动提出调换工作岗位，让位于年轻的“学者型”法官。为什么呢？

经调研分析，主要原因有三：

第一是审判管理因素。审判案件的数量指标、调撤率指标、上诉率指标、发改率指标、审限指标等，在案件变得疑难复杂和对抗激烈的情形下，一般法官很难完成各项指标。特别是和派出法庭、刑庭等庭室相比，数据指标明显落后。

第二是自身素质原因。由于过去的民事案件，多半是法律关系简单，冲突不大，“不真正涉及法律问题”的案件。其中约60%的民事案件是通过调解和当事人自行和解解决的，而剩下的40%民事案件中，又有超过50%的案件属于事实清楚，法律关系简单的简易民事案件。而最后少数疑难复杂案件，多半可以依靠请示汇报和审委会解决或者久拖不决等方式“技术”处理。而在庞大的办案数量中，少数案件的非正常解决方式一直被认为是正常现象。因此，当法官纯粹面对仅剩下的百分之十几的疑难复杂案件时，不能每件案件都依靠请示汇报等方式处理，自然感觉力不从心。

第三，阳光审判的结果。我院在附设多元调解分流、化解纠纷的同时，实行了庭前研讨制度、审判学会研讨制度、严格规范评议制度、加强判决论理制度和判后答疑制度。这些，对于没有受过法律专业训练、缺乏工作创新精神和工作热情的法官来说，很难胜任。

第四是法官对法律职业化发展规律的清醒认识。法治的进步，必然需要一只专业化的法官队伍，这是历史发展的必然。法官随着改革的深入，自然会自己寻找自己的位置。

    因此得出结论：法院通过附设多元调解，可以使法院强化审判和司法专业化，而非弱化审判和走向司法大众化。

 

（三）、民事案件质量和效率明显提高。

2009年，民一庭法官自然优化后，当年案件上诉率下降超过20%（含2008年案件的上诉案件，因此下降幅度小），发改率均下降逾70%。2009年末，民一庭未结案件数量减少到历史最低点。这里面既有诉讼案件减少而判决数量随之减少的因素，也有法官素质迅速提高的因素。

（四）、学术和文化气氛浓厚

由于诉讼案件大幅度减少，使得我们有时间和精力进一步加强审判管理、队伍管理和政务管理。

我院创办了审判学会，每周三下午召开学术研讨会。学会创办近两年来，召开学术研讨会59次，研究法律专题近百个。审判学会创办了《昌邑审判》期刊，目前已经出了5期专刊。

以审判学会为平台，举办了法官论坛、邀请北华大学教授和律师参加的法律职业共同体论坛等活动。

2008年以来，我院共有13名干警通过了国家统一司法考试。一名法官取得博士学位，一名法官已经通过博士入学考试。

为增强法官体质和丰富法官生活，我们新建了国内一流的健身中心。

对办公楼进行了历时一年的文化装修。

目前，我院的硬件设施和法官精神面貌已经发生了历史性变化。

（五）司法环境得到改善

由于当事人满意率提高和社会公信力的增强，昌邑法院的信访迅速下降。

同时，法官素质的提高和立案窗口的过滤作用，使法律服务市场也得到规范，揽讼、架讼等现象得到遏制，也进一步改善了司法环境。我们还通过律管部门，主动邀请律师来院参观，介绍我们的司法改革理念和做法，开办法律职业共同体论坛，结合司法局的培训，派员为律师和法律工作者讲座等，使我院的司法环境得到极大改观。

2009年，昌邑法院党组被区委评为历史上首届政绩突出的优秀领导班子。

三、取得成效的原因

第一方面是党委的支持和肯定。在改革之初，由于司法资源的再分配，引起诸多方面的利益关系变化，各种矛盾凸显。期间针对改革者的攻击和反对改革的现象必然相伴而生。地方党委和法院党组对改革的坚定不移的支持和对改革者的关心、保护，无疑是改革的重要保障。

第二方面是落实科学发展观，深入认识并遵循司法和法律规律，合理配置司法资源。

1、维护国家制定法权威是实现法治的首要制度条件。国家法与民间法的冲突，是国家立法得到社会普遍认识、承认和应用的主要障碍。例如民法上的诉讼时效制度与中国的杀人偿命、欠债还钱民间“天理”冲突，《民事证据规定》中当事人举证时限和举证责任分配等很多诉讼制度与中国传统的有冤屈就靠青天大老爷的法制传统理念的冲突等等。

法院附设多元调解作为准司法调解，将大量纠纷化解于诉前，一方面可以避免因适用国家制定法而产生的合法而不合情理的后果，使社会公众对法律产生“欠债不还钱、法律到底保护谁”、“有理打不赢官司”等质疑。另一方面可以让老百姓在诉前免费地接近正义，同时，在多元调解室通过退休法官的审判预测和模拟裁判，法律志愿者的明法析理，人民调解员民间法应用，使纠纷当事人的纠纷得到复合式的化解。例如，同父异母的成年子女，为其已故的母亲与父亲合葬问题发生纠纷，法院很难找到受理和判决依据。而人民调解员运用“民间法”，在诉前很快顺利化解了纠纷。

2、合理配置司法资源。

首先，法院附设多元调解，实现国家司法权的合理配置，即在民商事领域适度限缩。处理好“公权不介入私权”的法律规律与能动司法的关系，使该法律规律真正发挥作用。这是法院附设多元调解改革成功的关键。目前很多法院之所以开展“大调解”实际效果不明显，主要在于没有掌握好司法权在民商事纠纷中的资源配置规律。

其次，法院附设多元调解，可以整合、利用社会资源，相信群众，发动群众，走群众路线，把民间纠纷引入诉前纠纷解决机制当中。实践证明，非法官主持的法院附设调解，实效远远超过法官主持的司法调解。

再次，实现法院人力资源合理配置，推进法官职业化。让少数专业的精英法官办理真正存在法律问题的诉讼案件。

3、避免法律决定的不可预测性与非正当性，树立司法权威。法院附设多元调解，将大量非真正法律纠纷排除于诉讼之外，在很大程度上减少了法院判决和其他法律决定数量，也就减少了“错误”判决，减少了公众对法院的负面评价。同时，法官职业化的迅速推进，提高了办案质量和效率，最大限度地维护司法公正，也减少了公众的负面评价。避免了负面评价，法院当然就成为人们心目中的公平正义的保护神。

4、法院附设多元调解与司法调解相辅相成。

传统的司法调解，作为替代法院判决的解决纠纷机制，在个别案件中也表现出其一定负面效应。一方面，调解协议的执行问题、假借调解损害国家、第三人利益等问题时有发生，使个别案件案结事不能了。如何解决，尚需时日。另一方面，裁判法官担任调解主持者的“调审合一”的模式在实践中往往会导致审判和调解二者价值的矛盾和冲突，引起调解功能的扩张和审判功能的萎缩①。影响当事人合意的形成，造成“合意的贫困化”。②据此，有学者提出“调审分离论”。概言之，就是将司法调解改造成附设在法院的非诉讼调解方式。③

昌邑法院附设多元调解实践证明，附设于法院的非诉讼调解发生的确取得了调解率高、“案结事了”的良好效果，因此，应当成为替代法院判决的重要化解纠纷方式。

当然，瑕不掩瑜：上述司法调解中的问题只是个别案件中的个别现象，完全可以通过各种完善途径予以避免。中外的司法实践证明，司法调解具有强大的生命力，而且呈现出蓬勃发展之势。

我们保留了司法调解并且特别强化了立案阶段调解。因为“重调轻审”已不构成现实危险，而且即使在庭审对抗程序中也不能排除当事人的和解权利，也不能禁止或免除法官试行和解的努力和义务。④

法院附设多元调解和司法调解应当成为法院当前的两条并行的化解纠纷途径。

5、相信群众、发动群众，走群众路线。

首先，法律不是万能的，它既有外部的制约又受自身特点的限制，既决定于社会存在又受其他社会规范的影响，因此，法律不能解决人民纠纷中所有问题，例如友谊关系等。而人民调解、行政调解和各种仲裁可以用其民间习俗、道德观念和非“法益”价值判断及各自的专业知识来化解矛盾。弥补了法律调整的局限性。

其次，法律是和多种社会规范并存的具有国家强制力的社会规范。由于民商事法律是以当事人意思自治为基本特征的法律规范，国家公权力不宜过多介入，体现在立法中就是尽量减少国家强制性规范而尽量扩大任意性规范。于是，在民商事领域，以法律移植为重要立法手段制定的国家制定法与我国固有的“民间法”之间的关系相对紧张。当事人往往基于自身利益，用自己的法律传统意识、习惯、风俗及道德观念等来评价法律和司法行为，于是出现了大量基于客观事实与法律事实冲突，自主诉讼与对司法过分依赖等矛盾而产生的对立法、司法的负面评价。用替代诉讼的非诉讼方式（主要是人民调解）化解纠纷，可以在一定程度上缓解国家制度法与“民间法”的紧张关系，从而促进社会的和谐、可持续发展。从这一方面看，发动人民群众解决人民群众的内部矛盾意义重大。

第三，法院审判也不是解决纠纷的唯一途径，这是世界各国实践和中国历史已证明的事实，也是我国理论界和实务界的共识。所谓“图法不足以自行”，国家仅有制度层面的制定法不行，有了国家制定法，仅靠司法、执法运行也不行。因此，必须依靠人民群众，积极探索以人民调解为主的多元化解决纠纷机制。

昌邑区法院的实践证明，通过逐步完善多元化纠纷解决机制，让人民的调解（非法官的诉外调解）为人民群众化解纠纷、排忧解难，而让“为人民”的职业法官为人民执掌司法审判权，是我国法治可持续科学发展的正确道路。

诉讼外多元调解化解的纠纷无论在数量上还是质量上，无论在法律效果上还是社会效果上，都起到了诉讼方式所不可替代的作用。法院附设调解室收到的锦旗比某些开展多元化调解工作的法院委托人民调解纠纷的总数还多。改变了以往对法院“上访的多，送锦旗的少”的被动局面。这充分体现了法院的人民性。     

多元化的社会催生多元化纠纷解决方式。昌邑区人民法院的实践结果证明，法院附设多元调解具有营造法治的“可持续发展”的意义，而非简单地解决“案多人少”问题。⑤

 

 

①                      江伟、杨荣新主编：《民事诉讼机制的改革》，人民法院出版社1998年版，第369——374页。

②                      （日）棚濑孝雄著，王亚新译：《纠纷的解决与审判制度》，中国政法大学出版社1994年版，第69——73页。

③                      李浩：《民事审判中的调审分离》，栽《法学研究》1996年第4期。

④                      范愉著：《非诉讼纠纷解决机制研究》，中国人民大学出版社2000年版，第598页。

⑤                      范愉主编：《ADR原理与实务》，厦门大学出版社2002年版，第7页。

 

 

 

  

范愉教授寄语：

 

张院长，您好 论文拜读，感到有理有据，有自身的感受、论证和依据，并具有鲜明的特色。使我受益匪浅。相信对其他法院也有很重要的借鉴作用和价值。   有两点意见供参考： 首先，当代世界各国ADR的发展改变了许多原有的理念和观点，其中对于调审分立的观点基本上已经突破。包括美国的法官都越来越多地参与调解，调审、调裁（仲裁）结合已经成为当代的世界性趋势。因此，尽管诉前或审前调解与诉讼和审判的分离本身是合理的，但并不能以调审分立作为基本的制度设计理念或目标，因为由此可能会对诉讼调解、法官调解构成否定性的判断。我发去一篇论文供参考，5月份我们马上有两部新的教材出版（清华出版社，注意网站的宣传），也会对当代最新的情况进行系统的介绍。 其次，在介绍分析已经取得的成就时，除了从法院的角度进行分析外，应适当提供当事人、当地公众、人大、媒体和律师的反应，特别是社会效果，例如当事人的满意度，对当地和谐文化、基层治理、人民调解工作等的促进作用等。这样会使得社会效果更具有客观性。 以上意见仅供参考 祝一切顺利

 

 

 

 

 

法院附设多元调解与民事审判质量和效率的提高

     

 ——来自吉林省吉林市昌邑区人民法院的调研报告

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

吉林省吉林市昌邑区人民法院   张弘

 

 

 

 

作者简介：

张弘，男，1965年生，吉林大学民商法学硕士。现任吉林省吉林市昌邑区人民法院副院长。在任期间，主持以法院附设多元调解为核心的一系列司法改革的实践和探索，取得显著效果。先后发表论文30余篇。

 

 

   

 

   论文独创性声明

 

本人郑重声明：所呈交的论文是我个人进行研究工作及取得的研究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写的研究成果，特此声明。

 

         作者：张 弘