多元调解与司法资源的合理配置有力及审判效率的提高

                               ——来自吉林省吉林市昌邑区人民法院的报告

                                      （2008年）

司法资源的合理配置，不仅是司法改革的主要目标，也是提高司法效率的重要前提。我们昌邑区人民法院通过探索运行多元解决纠纷机制，对实现国家权力资源、经济资源、人力资源的合理配置，起到了重要作用。实现了司法资源的“自然优化”，审判效率迅速加快，审判质量迅速提高。

一、积极探索、运行多元解决纠纷机制。

一是建立诉前指导制度，为多元调解创造条件。对前来起诉的当事人，立案法官均做诉前指导工作，根据纠纷的性质、审理的难易程度、胜诉的可能性及执行难度等相关情况，依据相关法律法规，对当事人进行诉讼风险、诉讼成本告知。特别是诉讼标的小、纠纷不复杂、当事人间有相互谅解可能的，建议其通过非诉方式解决纠纷。我院2008年立案窗口通过释明、调解，民商事案件当事人息诉304件。

当事人选择非诉方式解决纠纷的，由法院附设的多元调解室，或者分流到辖区人民调解组织进行调解，并且保证来访当天与纠纷的当事人联系，三日内调解完毕。对于不符合起诉条件，法院不予受理的民间纠纷移送给法院附设的多元调解室予以调解。2008年，调解室受理各类纠纷1081件。

对于基层民间纠纷等实行诉前提示加派员调解制度。即在诉前先以书面形式提示告知当事人诉讼程序的过程、特点、诉讼风险、诉讼权利义务以及替代诉讼的多元解决纠纷方式和优点，让当事人选择。之后法院委托多元调解室和派调解员到社区两种方式予以调解；对少数未化解的纠纷，转速审组到社区巡回审判，并积极做好判后答疑工作，做到案结事了。

二是组建多元调解机构，为多元调解提供组织保障。

实践中，我院积极主动与司法局等部门协调，并以制度建立密切的协作关系。先后设立了退休法官调解室、人民调解室、法律志愿者调解室、行业专家调解室及法援律师调解室等多元调解室，同时在社区和农村构建了人民调解工作网络，由法院指导具体调解业务。现已健全三级调解网络，组建调解组织11个，共有人民调解员158人。建立了调解员培训制度，现已举办了4期培训班，培训了383人次。

三是搞好调诉衔接，树立调解权威。多元调解员对立案窗口分流过去的纠纷积极调解。主要采取两种处理方法，一种是发放协议书。经调解双方达成了协议，并能够自觉履行的，向双方发放调解协议书。协议书具有合同效力，如一方未履行，另一方可以提起诉讼，法院均依法维护协议的效力，从而树立了多元调解的权威性。另一种是发放调解书。双方当事人对纠纷达成了协议，但出于信任的原因，一方或双方当事人提出必须法院出具调解书，在这种情况下，调解员便将案件移送至速审组，由速审法官对调解协议进行审查，符合法律规定的制作调解书。

四是强化调解理念，将调解贯穿解决纠纷始终。

1.                          立案阶段调解。

规范立案阶段调解，将调解贯穿到立案审查、送达、鉴定、证据交换、保全、证据调查、速审各个环节，最大限度地把纠纷解决在诉前。我院立案庭基本做到了边送达边调解；边鉴定边调解。仅2009年1—5月份，立案阶段就调解结案170余件。其中在送达时调解3l件，证据调查时调解18件，在立案调查、鉴定、证据交换、保全等过程中，调解17件，其余的通过速审组调解，收到了良好效果。同时建立多元调解档案，进入司法统计，实现了非诉调解的规范化管理。

2.                          诉讼阶段委托、邀请调解

对进入审判庭审理的案件，也不放弃调解，并规定法官可以根据纠纷特点，在不影响审限、不至激化矛盾的情况下，本着以人为本、好事多谋的理念，可以将诉讼案件委托多元调解室调解，也可以邀请有利于促成和解的关系人协助调解。由此可以极大地缓解双方当事人的对立情绪，促使双方在诉讼中得以和解，案结事了。

3、实行判后答疑制度，促使双方当事人息诉服判，并自觉履行判决。我院于2009年开始，建立法官判后答疑制度，实行办案人、主管庭长、院长共同负责裁判释明制度。截止2009年6月15日，受理执行案件同上年度同期相比，减少97件，下降幅度为18.7%。由此极大地提高了和谐司法程度。

五是充分发挥多元调解功能，适当扩大多元调解范围。为了尽可能地通过多元调解解决纠纷，我院适当扩大多元解决纠纷范围，并对多元调解人员予以充分信任。除对传统的婚姻家庭、邻里关系、损害赔偿等常见性纠纷外，我们还尝试把城乡建设、土地承包、劳动争议、医患纠纷等涉及社会热点、难点问题的部分纠纷及集团诉讼案件交多元调解员来调解。近期还在探索将刑事附带民事诉讼案件、刑事自诉案件也适当纳入多元调解范围。

六是强化互动理念，实现和谐效果。互动即法官与调解员的互动。我院在探索实践多元解决纠纷机制的过程中，法官与调解员相互形成了积极的合作关系，法官与调解员认为必要时可以互请、共同参与调解。同时建立多元调解员旁听案件审理和参与诉讼调解制度。对于当事人一方向法院起诉请求变更、撤销调解协议、请求确认调解协议无效的，法官便告知制作调解协议的调解员旁听案件的审理；法院如果认为调解过的纠纷，可以通过诉讼调解解决的，在征得当事人同意后，邀请调解员共同参加调解；对于未经调解，但可适用诉讼调解解决的民间纠纷，也积极探索实践在法官主导下由纠纷发生地调解委员会协助参与调解的工作机制。

七是充分调动社会各界力量，拓展工作渠道。在实践中，我院主动把化解纠纷的触角延伸到辖区各个角落，通过建立网站，答疑解惑，并为群众及时解决纠纷提供方便。在婚姻登记管理机关、交通事故处理机关、医疗单位等部门聘请调解员，利用他们的专长及时调解纷争。为了把各种纠纷解决在萌芽状态，我们定期走访容易产生诉讼纠纷的有关部门，及时沟通情况，宣传法律常识，有针对性地做好矛盾纠纷预防工作。我们还积极开展送法下乡活动，会同基层调解组织收集研究乡规民约，结合国家现有法律，积极化解民间纠纷。

八是实行多元解决纠纷机制，节省大量司法资源

我院通过多元解决纠纷机制的积极运行，将大量的民间纠纷消灭在诉讼之前，法院的诉讼案件明显下降，进入普通程序审理的案件大大减少，节省了大量司法资源。2008年，立案窗口共接到民商事纠纷3522件：经诉前指导息诉304件，引导至多元调解室解决1081件，其中调解成功829件，调解成功率为76.7%。进入诉讼的案件也有50.2%通过速审予以解决，真正进入审判庭的案件仅为561件，仅占民商事纠纷总数的15.93%。民、商事纠纷正式立案受理1203件，与2007年的2183件(不含法庭)相比，下降44.9％，执行案件也下降了30.1%。2009年截止6月12日，我院上诉发改28件，与去年2008年同期123件相比，下降77.1%。

二、多元调解与司法资源的合理配置

（一） 司法权力资源的配置情况

通过我院实行多元调解机制所收到的良好效果和实际数字看出，国家公权力介入民商事纠纷的范围可以大大减少。

法院审理民商事纠纷的特点是当事人的意思自治越来越明显，这就决定了国家司法权应当尽可能少地介入这些纠纷。而多元解决纠纷机制的建立和完善，是可以替代公权力解决纠纷的。

国家公权力过多地介入民事活动的弊端是显而易见的。一方面，国家的司法资源有限，难以应付不断增长的诉讼案件的审判。2008年最高人民法院统计：全国法院全年审理的案件已经突破1000万件，比上年增长10%!法院的诉讼负担越来越重，很多法院已经不堪重负。全国各级法院工作报告支持率不高，也与国家司法权配置不够合理有关。另一方面，国家公权力过多介入民事活动，由于程序复杂，往往会产生利益损失加重和冲突加剧等负面效应。有些复杂疑难案件造成当事人诉累，影响法院良好形象的树立。从法的利益价值角度看，国家公权力对民事活动的过分介入是得不偿失的。因此，国家应适当限制司法权对民事纠纷的干预。即应尽可能动用广泛的社会资源，用多元的手段化解纠纷。

非公权力的多元解决纠纷机制，能够满足人民群众的法律需求。通过长期的民商事审判和管理实践发现，当事人都想到法院“说理”，都想赢得法理和情理上的支持，但都不希望通过繁杂的公权力介入或介入过多。多元解决纠纷机制可以大部分满足当事人的需要，赢得“法理”和“情理”的支持，进而达到促进社会和谐的目的。因此，我们认为应在合理配置国家司法权的同时，合理配置民众组织来化解大量的民间纠纷，以此体现人民法院的人民性和职业性，二者缺一不可。

（二）经济资源分析

1、通过多元解决纠纷机制的运行，当事人节省了大量的经济资源。从2008年的数字显示，我院经诉前指导息诉案件304件，当事人节省诉讼费和送达费总和是79950元；委托多元调解室调处案件1081件，当事人节省诉讼费和送达费总和是534，000元。

总计1385件（未计算执行收案减少的近300件），当事人节省诉讼费461700元，送达费152250元，总计613，950元。

2、通过多元解决纠纷机制的运行，法院节省了大量的司法资源。从平均案件的诉讼费用支出看，我院2005年至2007年的平均办公费用支出350万元，法官工资平均年支出为340万元，年均收案5000件，折合每件案件的平均支出1380元。1385件非诉讼化解的纠纷，理论上可以节省191.13万元的审判资源。再加上执行减少311件、上诉案件减少267件和信访的减少，国家司法资源的节省更加可观。

从数字上看，我院2008年通过非诉解决纠纷少收46.2万元的诉讼费用。但从历年诉讼费收入情况看：2008年我院在案件与上年度同比下降971件的情况下，诉讼费收入305万元，与2006年的278万元和2007年的307万元基本持平。可见，多元解决纠决机制的运行和完善，对诉讼费的收入并无大碍，更多的是解放了法官的人力资源，优化了司法资源配置，提高了办案质量和审判效率，从根源上克服了案多人少的困难。同时，当事人因选择多元调解方式化解纠纷，既节省了诉讼费用，又节省了代理费用和被诉讼掮客骗取的费用。

（四）人力资源

实现人才资源的自然优化，推进法官职业化建设进程。以受多元调解波及最深的民一庭为例，我院实行多元调解之前，民一庭2005年法官16人，案件2237余件，人均结案139件。而2008年，民一庭法官5人，收案仅302件，人均结案60件。而民一庭原有法官没有一人具有通过国家司法考试而取得法官资格，也无一人是全日制法律科班出身，这些法官面对疑难复杂、冲突激烈的案件、面对法院严格的绩效考核指标和本院法官职业化的高标准要求，于2009年初，经党组正确引导，全部主动提出离开审判一线岗位，让位于“学者型法官”，我院年初顺利实现了民商事审判法官的“大换血”。目前，我院民商事法官中，具有硕士学位的占50%，均具有国家司法执业资格。

多元解决纠纷机制的运行、诉讼案件的减少和人才资源的优化，为我们迅速推进法官职业化建设进程创造了基础条件。年初我们成立了审判学会，创办了《昌邑审判》会刊（双月刊）和法官论坛，极大地调动了法官的学习研讨积极性。我们还建立了审判庭前会议制度、学会研讨制度、庭长和主管院长列席的案件评议制度、当庭宣判制度、判后答疑制度，并加强裁判论理，实行阳光审判，司法公开，提高了法院社会公信力。

三、多元调解与审判效率

2008年，同上年度相比，未结案件减少287件，减少幅度为21%。今年（2009年）截止6月12日，我院民商事案件总量又比去年同期减少831件。2008年民商事审判结案率与上年度同比提高3.7%.今年上半年的结案率与去年同期相比，提高16%。

天下熙熙，皆为利来；天下攘攘，皆为利往。在市场经济条件下，利益和成本成为决定人们行为的前提，在司法领域也应该遵循这个原理。通过诉讼程序和法院判决解决纠纷是实现社会正义不可或缺的途径，然而，诉讼是一种成本高昂的活动，不仅当事人要投入大量的时间、金钱和精力，而且整个社会也要损耗大量的资源。因此，发挥诉讼外化解纠纷的能量，选择多元化解决纠纷途径，是市场经济和转型社会这个特殊背景下的一种必然选择，同时，也是实现法院与民间力量功能互补，最大化节省司法成本的一项重要举措。实践证明，我院的绿色通道能够趋利避害，相对快速、低廉、便捷地解决纠纷，符合当事人对利益最大化的需求，是维护社会稳定、促进社会和谐的最佳选择。