徐存林                               2013年4月15日

我县自2009年开展农村土地综合整治工作以来，累计批准农整项目34个，取得周转指标9174亩（其中建设项目指标7287亩），成为全市乃至全省争取周转指标面积最多的县。根据县有关领导的要求，县人大常委会组成调研组，就我县农整工作项目基本情况、项目实施取得的效果、项目资金周转情况、各方反映、存在问题及建议等进行了深入调研。调研组先后听取了县农整办、县国土局、县财政局、有关乡镇的意见建议，实地到农整涉及村现场调研。现将调研结果报告如下：

一、项目基本情况。我县2009年开始申报农村土地综合整治项目，到2012年止，连续4年共计申报项目34个，涉及10个乡镇（开发区）、32个行政村，拆旧区面积9604亩，有7500户左右的农户需要搬迁。整个项目完成后可取得周转指标9174亩，其中安置地指标面积1887亩，项目建设指标面积7287亩。项目进度要求：16个项目今年底前完成；18个项目2015年完成。截止 2013年3月31日，全县已实施农整项目22个，签订搬迁协议5691户，腾空农房4924幢，拆除农房4099幢，初步复垦建设用地2000余亩。2706户农户的安置房动工建设，县城安置区已做好了开工前的相关准备工作。通过农整项目累计融资13.1亿元，到位10.6亿元。

二、项目的意义和效果。实施农整项目的意义和实际效果，主要是争取建设用地指标，缓解历年违法用地执法压力，改善农民总体居住条件和环境，节约集约利用土地，改善农业基础设施等。一是争取了建设用地指标，破解了要素制约。已批准的34个农整项目扣除安置地指标面积1887亩外，可用于其他项目建设的用地指标面积为7287亩。周转指标的提前使用保障了一大批县重点招商引资项目的落地，如中策橡胶、速博机械、华特斯、天使乐园等。在当前计划指标逐年下降的情况下，农整周转指标申请已是我县获得建设用地指标的主要途径。2012年全县争取的9000亩用地指标中，农整周转指标就达到了6135亩。二是缓解了卫片执法检查压力，清理了历年违法用地。我县2009年批准的农整项目消化解决当年度卫片执法检查违法用地600亩。2010年农整项目消化违法用地968亩，2012年农整项目消化违法用地250亩，累计通过农整项目挂钩消化违法用地面积1818亩。而不实施农整，我县的卫片执法根本无法通过验收。三是改善了农民总体居住条件和环境，推进了美丽乡村建设。我县首批批准的农整项目大部分位于平原斗区，这些斗区村美丽乡村建设条件差，基础设施落后，通过实施农村土地综合整治，把这些设施和环境条件差的农户进行集中安置，可建成一批“规划科学、设施配套、服务齐全”的新农村样板区。当前我县农整项目已批准安置地1887亩，可安置搬迁农户近6000户，整个34个项目将安置农户7500户。这些安置区的建成，必将使我县美丽乡村建设达到一个新的发展水平。四是节约集约利用土地，改善农业基础设施。从当前3个乡镇农整推进情况看，选择在县城购买商品房的农户近1000户，选择在天子湖镇集镇安置的农户1320户，选择在梅溪镇集镇安置的农户782户，梅溪镇红庙村85%的农户选择在集镇商品房安置。这些农户通过实施农整进城居住，既推进了我县的城镇化建设，又减少了农户宅基地的使用面积。户均住房用地面积从原来的1亩缩减到了0.35亩左右，真正起到了节约集约利用土地的作用。另外，通过土地复垦整理，使村里的农地集中连片，农业基础设施得到改善。

三、项目资金需求测算。根据县农整办对递铺、梅溪、天子湖3个乡镇首批项目的成本测算，取得项目建设土地指标面积共3944亩，共需农整成本26.489亿元，平均每亩成本67.16万元。其中递铺镇1586亩，共需成本8.88454亿元，平均每亩成本56.02万元；天子湖镇1394亩，共需成本11.9013亿元，平均每亩成本85.6万元；梅溪镇964亩，共需成本5.7032亿元，平均每亩成本59.2万元。然而，对县农整办的这一成本测算，乡镇政府却认为有些过低，递铺镇的测算结果是每亩指标取得成本为80.22万元，比县农整办的测算结果高出了43.19%，主要差别在于拆迁户安置补偿、中心村征地和基础设施配套、生产用房建设等指标。如果按县农整办测算的每亩成本67.16万元计算，则取得7287亩建设土地指标的实际成本总额将高达48.9亿元（其中县财政需承担21.9531亿元，乡镇财政需承担26.9469亿元）。

四、县财政对项目资金的筹集情况及压力。

（一）县财政资金筹集使用情况。据了解，为实施已批准的首批土地整理项目，我县财政部门目前已筹集资金13.1亿元。其中2011年12月向国家农发行贷款11.5亿元，借期3年，目前到位贷款9.8亿元；向信用社贷款0.8亿元，预收指标费0.8亿元。筹集的资金中，已下拨乡镇7.52亿元。对于第二期项目的实施如何筹资，县财政目前尚无方案。

（二）用地指标费无法收取导致农整成本消化与当初测算严重背离。在实施农整项目的初期，县里对首期农整项目4770亩项目用地指标获得的成本测算是：收取用地指标费（工业用地每亩12万元，商业用地每亩不少于40万元）后，县财政共计只需承担项目亏损1.21亿元。而实际操作中两个因素已导致了首期项目的亏损达到了8亿多元：一是1070亩违法用地的处理，应收用地指标费3.2879亿元，实收只有0.255亿元，缺3.0329亿元无法收取，这部分未能收取的指标费或者县里承担，或者乡镇承担；二是占用农整用地指标的新供项目用地2000亩，已通过协调减免了用地指标费5亿元左右。

（三）首批项目的还贷压力。根据与国家农发行的贷款协议，县财政2012年需还息1282万元；2013年需还本付息1.75亿元；2014年需还本付息5.72亿元；2015年需还本付息5.74亿元。共计需还本付息13.3382亿元。还贷资金原来主要考虑从土地出让金中提取的用地指标费中支出，可近3年来，我县土地出让金收入越来越少：2010年出让土地3517亩，出让金收入20.7857亿元；2011年出让土地3522亩，出让金收入25.6041亿元；2012年出让土地1766亩，出让金收入9.1557亿元。2012年实际提取的用地指标费只有0.8亿元左右。

五、项目建设对乡镇政府的财政压力。一是农整项目县财政给予乡镇的补助是取得1亩指标补助40万元，而实际取得1亩指标的平均成本将超过67.16万元，则乡镇取得1亩指标需自行承担27万元左右。全县7287亩指标的取得光乡镇一级就需承担成本费用19.6749亿元。递铺镇首期已付出的农整拆迁补偿款4.5亿元，其中镇里筹集了1.25亿元。二是对于原来卫片执法中的违法用地1818亩的指标消化，全部指标取得成本都由乡镇承担，县财政不予补助，则此项乡镇又需每亩再增加40万元的成本，共需承担7.272亿元。两项共计乡镇需承担农整成本26.9469亿元。三是超过县农整办测算的平均成本（每亩67.16万元）以外的成本需由乡镇承担。四是在农整之前全县土地出让金净结余部分的70%左右均返还给乡镇用于园区基础设施建设，而农整以后，凡使用农整指标的项目用地，土地出让金基本都用于了农整，这就意味着乡镇原先建设发展的重要资金来源——土地出让金在使用农整指标后被彻底切断了。这对于财政困难已十分严重的乡镇来说更是有雪上加霜之感。

六、农民群众对该项目的反映。调查中了解到，相比于城市建设和工业企业项目建设的拆迁而言，尽管农整拆迁补偿标准低了许多，但农整拆迁却受到了农民群众空前的支持和欢迎。主要原因：一是农整给居住条件中下的农户带来了改善居住条件的机遇，同时集中连片的新农村建设给农民的居住和生活环境带来了显著改善。拆迁补偿款可以让农民旧房换新房，但装修费用需农户自行承担。二是农整整出来的土地仍然归农民所有，农民在农整中增加了土地面积，而不是象城建拆迁让农民失去了土地。三是尊重了农民的意愿：同意搬迁的搬迁，不同意搬迁的可以不搬迁。调查中了解到：递铺镇首批农整项目涉及4个村、117个生产队、2775户，2012年5月份项目启动后，在2个月的时间里就完成了2205户的签约，后因资金紧张而停止签约。到4月11日，已经腾空拆除2080户，现已进入复垦阶段。这当中没有群众上访和阻挠的事情发生。

当然，在该项目实施中，递铺镇也出现了3个问题：一是蚕桑种养村在农整后没有了蚕房，农民曾有意见。对此，递铺镇政府及时研究，于2013年4月7日出台了《关于农整区蚕桑养殖等农业生产用房布局建设工作的通知》，采取小户补偿后不再种桑，大户集中建设生产用房继续种桑养蚕的措施，4个养蚕村3366亩桑园，目前同意调整种植结构不再种桑的2200亩，占65.36%。二是一些居住条件特别好的农户觉得安置房不如现在的居住房，对此，镇里尊重了他们保留原住房的意愿。三是极少数居住在村里的老教师、老干部，在这次农整中只允许货币安置，不允许住房安置，有意见。

七、当前面临的主要困难和问题。一是资金缺口大。这是最大的问题，县财政缺口近10个亿，乡镇财政缺口26个亿，这可不是个小的数目。二是因资金困难带来项目进度受到影响。规划之初，乡镇申报项目的出发点在于获取周转指标，没有深入考虑后期的真正实施推进，致使在项目获批后一直等待观望，实施进度一再延误。全省2009年批准农整项目22个，其中嘉兴21个，湖州1个（为递铺镇兰田等村农整项目），截止2012年底，嘉兴市已完成建设用地复垦验收面积91%以上，而我县项目至今仍还处于农房拆除阶段（省厅同意延期至今年6月验收）。除2009年项目外，省厅在2010年全省农整周转指标安排中湖州占比26%，全市又以安吉占比最多（占全市35%，占全省10%）。这部分指标必须在2013年11月底之前归还。目前我县项目的签约工作还未结束，项目区还有较大比例的农房不能按计划搬迁，天子湖镇还在纠结吴址村项目是否推进。3月21日省国土资源厅检查我县农整工作时明确指出，今年如果不能如期归还周转指标，不仅要停止安吉县的项目申报，还要暂停湖州全市的项目申报。因此，我县农整工作能否限期推进并归还周转指标不仅影响我县社会经济发展的大局，而且也关系到湖州全市，同时也事关全省指标向国家的归还。三是时间推移后农整项目实际成本大幅增加。2011年以来建筑材料及人工成本大幅上升，致使搬迁补偿费用和建房成本增幅较大。原3个乡镇预计20万元每户的搬迁成本实际已提高到30万元以上。为吸引农户到县城和集镇居住，3个乡镇均出台优惠政策鼓励搬迁农户公寓化安置，仅此一块，天子湖镇对搬迁到集镇安置的农户实际每户需额外补助约10万元左右。乡镇在规划之初立足于指标的获取，考虑农户在县城多层高层安置的比例较高（递铺镇预计70%以上在县城安置），而在实际签约中大部分农户选择在中心村联排、叠排安置，使农整安置地面积增加，增减挂钩节余指标减少，也就增加了取得亩指标的成本。四是因为需承担的成本过高，乡镇推进项目的积极性受挫。在财政紧张、融资渠道缺乏的情况下，乡镇农整工作感到了巨大的资金压力。项目继续做下去，资金无法保障；项目不做又无法按期归还周转指标，影响全局。在此两难的情况下，天子湖镇纠结于吴址村项目是否实施，高庄村项目是否继续。

八、调研后的几点思考：

1、农整项目确实是个好项目，既为我县经济建设争取到了建设土地指标，缓解了卫片执法压力，又增加了农地，改善了农民的居住条件和生产生活环境，实在是利国利民。

2、好项目需要有资金的支撑和保障，融资是关键。既要能够融资，又要能够归还本息，不失信用。从县财政来说，未来项目实施还需新筹集资金10亿元，目前已筹集的11.5亿元贷款又面临着十分沉重的还贷压力，困难是相当严重的。从乡镇来说，当前乡镇财政困难已十分严重，要消化县财政补助后的26亿元农整成本，困难更大。因此，县农整办提出的给予首批3个乡镇农整项目复垦带开发部分新增耕地指标奖励的政策建议是可行的。

3、项目实施必须资金筹措在前，尤其是农民拆迁安置的补偿款必须首先到位，这关系到农村的稳定。

4、必须切实保障农民群众的基本利益。当前平均30万元每户的安置补偿是适当的，只能解决农民的建房钱，还解决不了装修钱。资金再困难紧张，不能在安置费上再动脑筋做文章。对于一些长期居住农村的老教师、老干部，对其安置房的问题要慎重研究，倾听感受他们的关切，切实保护他们的利益。

5、建设项目的土地出让金必须足额收取，用于抵消农整成本。一直来为招商引资，我县对一些项目用地的土地出让金采取了先征后返的办法，政府在土地出让中收益甚微。在当前土地指标紧张，农整成本又如此之高的情况下，已经出台的收取农整指标费“工业用地每亩12万元、其他用地30至40万元”的政策必须严格实施，不得再开口子。

6、鉴于农整资金过于紧张，县农整办提出的今后1至2年暂停农整项目申报的意见是适当的。据了解，湖州市范围内农整项目面积长兴5000亩、德清3000亩、吴兴5000亩、南当2000亩，而安吉为9174亩，我县项目面积已大大超过其他县区。

7、为调动村一级对农整的积极性，降低农整成本，县农整办提出的由村一级作为农整主体，乡镇和县进行监管，坚持农民自愿，成熟一个申报一个，完成指标后给予村级直接补助的实施方案应该考虑。