改革与完善我国金融监管体系的总体思路

——金融监管体系改革博文（七） 

    （一）中国金融监管体系改革的目标

    从长远看，中国应当走金融统一监管或综合监管之路，变分业监管为统一监管。建立统一监管、分工协作、伞形管理的金融监管体系。

    中国金融监管体系的改革目标应当是，建立一个统一的金融监管机构——中国金融监督管理委员会（以下简称“金监会”），进行综合金融管理，负责统一制定我国金融业的发展规划，通盘考虑和制订金融法律、法规，协调监管政策和监管标准，监测和评估金融部门的整体风险，集中收集监管信息，统一调动监管资源。通过统一的监管机构，对银行业、证券业、保险业和其他金融部门和金融市场进行监管，以维护金融业的稳定发展。金监会可以针对金融监管的真空及时采取相应措施，划分各金融监管机构的职责范围，协调各监管机构的利益冲突以及划分监管归属等。

    （二）现阶段应当进一步改进和完善现行的金融监管体系

    从分业监管向统一监管转变并不是一蹴而就的事，要根据金融发展的实际情况逐步转变。成立中国金融监管委员会是一种较为理想的选择，必须经过若干过渡才能实现。

    中国目前实行“一行三会”（即中央银行、银监会、证监会和保监会）的分业管理体制，总体上是适应现阶段金融市场发展需要的。但存在职责不清、监管重叠、监管漏洞、监管套利、监管成本高和监管效率不高的问题。尤其是对金融控股公司的监管职责不清和监管不到位问题。各监管机构之间的信息交流、资源共享、协作和合作也存在很多问题。当前，在总的金融监管体制不变的情况下，进行进一步的改进和完善。

    首先，进一步明确各监管机构的职责，加强信息交流，强化监管协调，各监管机构充分合作与协作。完善和强化银监会、证监会、保监会“监管联席会议机制”。遇到重大综合监管问题，应及时协商并作出各监管部门的统一决策。

    其次，目前主要是对金融机构的监管，应当逐渐转变为功能监管。当前实行机构监管与功能监管相结合的管理办法。

    第三，将合规性监管与风险性监管相结合，以合规性检查为前提，风险性监督为主，二者并重；建立银行和金融机构信用评级制度，进行合规性和风险性评级，以强化银行和金融机构对其经营和风险程度的识别和管理，增强自我约束力。

    第四，最重要的是明确金融控股公司的法律地位，明确金融控股公司的监管主体，制定对金融控股公司的监管办法。金融监管机构可以通过对金融控股公司的母公司（总公司）进行直接监管，对其下属的金融企业进行业务和功能监管，也可通过金融控股公司总公司对集团下属公司进行内部管理。现阶段可以将金融控股公司总公司指定一个金融监管机构进行监督管理，为了对金融控股公司的总公司（母公司）进行统一管理，我们建议当前可以指定银监会作为金融控股公司总公司（无论是纯粹型金融控股公司，还是银行型、证券型或保险型金融控股公司）的主管机构，对其进行监督管理（包括注册管理和日常监管），而银监会、保监会和证监会分别对金融控股公司的银行子公司、保险子公司和证券子公司及不是控股公司的单个银行、保险公司和证券公司分别进行监督与管理。

    第五、中央银行、金融监管部门和其他政府部门之间应当协调监管政策和手段，加强信息共享，建立防范跨行业、跨市场金融风险的长效协调机制，完善跨行业、跨市场金融风险的监测、评估、预警和化解系统。监管部门可以建立对控股公司的集中监管信息平台，创造条件实现监管部门与监管对象业务系统的信息联网，改善信息传递的方式与速度。借此监控技术，监管主体可以重点对混业经营单位的资金流动进行监控，特别是那些将对集团财务健康带来不利影响的内部交易，及时、全面获取各金融子单位的财务、资产状况及经营动态，防止内部资金违规流向实业部门。

    （三）成立中国金融监督管理委员会

    在条件成熟后，建立具有政府管理职能的中国金融监督管理委员会（以下简称“中国金监会”）。

中国金监会对中国金融机构和金融市场进行统一监管。现在的银监会、证监会和保监会变成金监会的下属的局，分别对银行业、证券业和保险业进行监管。金监会制订金融监管政策和法规，协调各监管机构之间的关系。

    中央银行仍然担任部分金融监管职能。即中央银行除了制订和执行货币政策外，还负责监管货币市场和外汇市场。形成金监会为主与中央银行共同进行金融监管的格局。

    中国金监会是直属于国务院的中国金融监管的最高机构，其负责人应当由国务委员或国务院副总理担任。

中国金监会主要通过对金融控股公司总公司进行直接监管实现对金融业的监管。一是对金融控股集团设立和准入进行监管。明确市场准入资格、控股范围、模式、比例等方面的要求。二是明确集团的财务要求。对资本构成、资本充足率、资产负债计算方法等问题进行规定，明确各项考核均要以合并报表为基础的技术性要求，准确评估集团实际的财务杠杆和经营风险。三是加强对关联交易的认定和处理。中国金监会要细化银行控股公司内部、关联交易的定义和分类，对控股公司集团内部关联交易类型、交易方式、金额等做出限制性规定；密切关注集团内部大额的商品、资金等项目的往来，并要求控股公司集团对可疑交易项目进行解释。四是在金融控股公司内部建立“防火墙”制度。

原来银监会、证监会和保监会变成中国金监会的下属机构，在中国金监会的统一领导下，对金融控股公司的子公司及单个银行、证券公司和保险公司进行功能监管。

同时，发挥金融控股公司对下属子公司（银行、证券公司、保险公司）的内部管理作用。金融控股公司规模庞大，业务范围广泛，如果缺乏良好的公司治理结构和完善的内部控制机制则公司内部可能出现相互持股、贷款互保、资金违规拆借等问题，这些问题将导致公司的发展潜伏着较大关联交易风险、高财务杠杆风险和系统性风险。为了保证金融控股公司健康、稳定的发展，应当对现有的金融控股公司按照规范的现代企业制度重新进行整合，实现产权制度的深层次变革，制定一系列制度安排来维护公司治理，并关注跟踪银行控股公司试点整合的全过程，在公司内部形成如内部交易制度、风险预警及管理制度等严密的内部管理制度。

 (四)进行完善金融监管体系的配套改革

1、健全我国金融机构的内部控制制度。我国金融机构基本上都制定了一套内部控制制度，但随着我国金融市场化程度不断提高，必须进一步健全和完善内控机制。第一、设置内部稽核机构。第二、建立金融机构内部控制的稽核评价制度。第三、充实改善内控设施，建立高效的金融管理信息系统。

2、建立金融同业自律机制。从世界各国金融同业自律制度建设的实践看，同业公会或协会是适应金融业行业保护、行业协调与行业监管的需要自发地形成和发展起来的，从我国金融业发展的现状分析，显然存在金融业发展较快与金融监管当局监管相对不足的矛盾，迫切需要建立以对金融监管当局监管起拾遗补缺作用的金融同业公会制度，创造一种维护同业有序竞争、防范金融风险、保护同业成员利益的行业自律机制。在金融监管当局的鼓励，指导及舆论的倡导下，在自发、自愿的基础上建立金融业同业公会，可根据金融机构的不同类型、不同地区建立不同的金融同业公会，并在此基础上形成全国金融同业公会的联系机制，赋予金融业同业公会具有行业保护、行业协调、行业监管、行业合作与交流等职能。

3、完善我国相关法律法规体系。我国现行的金融法规主要包括《中国人民银行法》、《银监法》、《商业银行法》、《证券法》、《保险法》和《信托法》等法律。这些法律构成的法律体系确立了我国金融机构的分类经营体制和业务范围，但金融控股公司的法律地位及性质并不明确，既无明确禁止性条款，也无明确设立性条款，“无法可依”使金融控股公司的发展缺乏法律保障。应当尽快制定《金融控股公司法》。确定银行控股公司准入和退出的条件与方式，界定银行控股公司的权利和义务，明确监管主体，为我国金融机构发展建立良好的外部环境，进而规范和推动金融控股公司的发展奠定基础。

4、加强金融监管的国际合作。随着金融国际化的发展，跨境金融监管和国际金融监管合作变得越来越重要。为了促进我国金融监管能力特别是跨境监管能力的提高，使我国的金融监管逐步迈入国际化的轨道，以不断适应金融全球化所带来的新形势的需要。我国要积极参与国际、区域以及双边等多层面的金融监管合作。作为银行、证券和保险等国际金融监管组织的一员，我国应积极通过巴塞尔委员会、国际证监会组织、国际保险监管组织加强与其他成员国的合作与交流，及时了解和把握金融监管规则的最新进展。同时随着经济区域化的发展，我国还应积极加强与东亚邻国、东盟等区域组织及其成员的金融监管合作，把参与区域金融监管合作作为我国进一步推进金融监管国际化的路径。在双边合作方面，要积极加强与他国尤其是互设金融机构的国家的监管机关的合作，促进双方监管当局的信息共享，互相学习监管经验。