刘熙：民办教育的政策法制背景（四）

     

         第四节、尾声

 

自十一届三中全会以来，我国民办教育实践已有20余年。民办教育的发展首先得益于我国政治、经济和教育体制的改革。80年代教育体制的改革使地方政府管理教育的积极性和创造性得到发挥，各地出台了相应的政策法规规范民办教育秩序，80年代中后期原国家教委针对社会力量办学出现的具体问题进行规范。90年代后，党和政府的政策效应在民办教育上得到充分体现。1993年政府提出对民办教育要“积极鼓励、大力支持、正确引导、加强管理（《促进法》颁布后改为‘依法管理’）”的方针，10多年来该方针一直是制定政策和法规的基本原则。90年代中后期，随着市场经济的发展，私营经济的崛起，依法治国和保护私有财产制度的确立，大量的社会资本介入民办教育，有的甚至与公立学校或者政府联合办学，使民办学校一开始就具有相当的规模。2002年《促进法》和2004年《实施条例》的颁布使党和政府相关的政策变成法律规范，为民办教育的持续发展提供了制度保障。各地根据当地的具体情况制定地方法规和政府规章，丰富了民办教育制度的内容。通过对我国20余年来民办教育政策和法制的考察也可以看到，制度的不完善是阻碍民办教育发展的原因之一。一方面，我国民办教育法律制度要求举办者有奉献精神。97《条例》作为《教育法》的下位法重申了社会力量办学的非营利性，民办学校在办学过程中积累的财产应作为社会公共资源，不得分配。《促进法》尽管没有提到“非营利性”，但学校产权问题仍不明朗；尽管规定了合理回报问题，但限制性条件太多。另一方面，由于会计制度的不完善、税收政策的缺位、中介组织的不成熟和违法成本较低等因素，有的民办学校和举办者在博弈的过程中忽视教育的宗旨和规律，总是从模糊的制度中寻求有利于自身利益的运作方式，在一定程度上导致民办教育秩序的混乱和不公平。举办者和民办学校对《促进法》有较高的期待，法律地位提高了，自主权扩大了，政府的扶持、奖励和优惠也有明文规定。但是法律制度缺乏刚性条款，行政机关依法行政、合理行政、公开行政不到位，举办者和民办学校的权利得不到有力的保障。民办教育实践需要以科学发展观为指导，不断完善有关政策法律制度。 对于制度的建设，教育部《2003——2007年教育振兴行动计划》（2004年3月国务院批准，以下简称《行动计划》）第九部分“加强制度创新和依法治教”第34条规定：“深化学校内部管理体制改革，探索建立现代学校制度”。

 

一、 探索现代学校制度在民办教育领域的建设

 

《行动计划》对现代学校制度的阐释，落脚点在于学校内部管理体制的建设。 这与英国、美国、日本、澳大利亚等国家现代学校制度（modern school system）关注的对象基本一致，都少与产权、股份和回报等联系。 但是，《行动计划》并未对现代学校制度作明确的界定，因此现代学校制度还有讨论的空间。“发达国家一旦某届政府的公共教育政策基本定型后，政府与学校的关系就基本上明朗了，无须再追究制度运行的细节。特别是多数发达国家已经构筑了比较健全的市场经济体制和公共财政制度，形成较为完备的财政拨款体系和法定预算决算制度，加上社会成本分担规范化和监管透明性，使得现代学校制度的运行方式，无论是公立学校还是私立学校，都能够反映不同的公共教育政策取向，并且得到社会公众和舆论的监督。” 美国、澳大利亚等国家私立学校有营利性的，也有非营利性的，组织类型明确，根据相关法律的规定就可以推断产权的归属。因此，发达国家的现代学校制度不关注政府与学校的关系、产权、股份也就不足为奇了。现代学校制度可以借鉴国外的思路，但是不能照搬。特别是在民办教育领域，现代学校制度的探索应根植于我国的国情，在我国现有政策和法制背景下讨论具体制度的建设。

 

现代学校制度移植现代企业制度也应谨慎，因为企业和学校追求的价值目标不一致，企业以利润最大化为目标，学校以育人为目的，服务于我国现代化建设，服务于人民对教育的需求；在设立方面，企业实行授权制，学校实行特许制；在组织形式方面，企业都是营利性的，学校则是非营利性的（法律还未明确承认营利性民办学校）。从《行动计划》规定的学校内部管理制度就可以看到，高等学校、中小学和职业学校的内部管理不一样，各有其内部规律，均应体现“人本性、民主性、科学性、开放性、发展性和生态性。” 现代企业制度注重竞争效率，其基本特征与现代学校制度的侧重点不一样。 尽管如此，现代企业制度产权明晰、责任明确的做法值得借鉴。《行动计划》的核心在于完善学校的法人制度，学校要成为法人首先要有独立的财产。比如名校办民校、独立学院存量已达到一定规模，它们既有公有资源，也有私人资源，在实践中已受到众多质疑。对其规范，可借鉴现代企业制度明晰学校的产权关系。这类混合制学校属于《实施条例》规定的联合办学，与实践中教育股份合作办学相似，举办各方应签订联合办学协议，确定各自的出资比例，明确双方的权利义务。特别应对公立学校的品牌和管理等无形资产进行评估，确立公立学校应享有的权利份额。混合制学校的联合办学协议是申请设立学校时必不可少的文件材料之一。它的意义在于明确投资各方的出资义务，保障学校的资产充足，是追究举办者不履行出资义务，抽逃资金等法律责任的证据。合作各方严格履行联合办学协议，才能保障学校独立的法人地位，也才谈得上完善学校的法人制度。实践中合作各方不签订联合办学协议，模糊产权关系，易发生纠纷而责任不明，由于学生及其家长看重公立学校举办方的声誉，社会的矛头更易指向公立学校举办方。

 

我国正处于典型的社会转型时期，现代学校制度在公立学校和民办学校领域建设的模式不完全一致，它们关注的对象有共同的地方，比如学校内部管理制度，也有不同的地方，比如学校的产权制度，也有关注的侧重点不同的地方，比如学校与政府的关系。就民办教育而言，现代学校制度建设“需要建立新型的政府和学校的关系，其中学校法人制度、学校产权制度、学校的组织制度、学校管理制度成为现代学校制度的重要组成部分，而政府放权、社会参与和学校的自主管理与民主管理成为其中的核心要素。” 学校的法人制度本文已有介绍，学校的组织制度、管理制度（可统称为学校法人治理结构）在《促进法》和《实施条例》已有较详细的规定。在本文结束之时，拟就政府在民办教育发展中的角色定位和民办学校的产权制度再作一番讨论。

 

二、我国民办教育发展需要有限政府和诚信政府

 

党和政府的政策性文件反复强调公立学校和民办学校共同发展的格局，但是由于国家教育主义的影响，公立学校容易得到政府的资助和大众的认可,已积累了丰富的资源和良好的信誉，而民办学校的发展道路仍然比较曲折。从最初的私人办学（群众办学）到社会力量办学再到公私合作办学、中外合作办学 ，有纯民办学校也有混合制学校，有公立学校参与办学的，也有国有资产管理部门参与办学的，有中小学领域的 “名校办民校”，有高等教育领域的独立学院，有地产教育，也有流动人口子女教育。处于转型中的中国社会离不开民办教育，离不开举办者的创造和诚信，更离不开负责任的政府和诚信的政府。要推动我国民办教育的发展，政府应转变观念，不仅要依法行政，而且更要合理行政，公开行政。行政合理原则的核心含义是行政决定应当具有理性基础，禁止行政决定的武断专横和随意。民办教育法原则性规定在未形成具体规则以前，行政机关在做出行政决定之前，在遵循一般法律正义的标准上，充分领会我国相关民办教育的政策精神，从而做出公正合理的决定。行政公开原则的主要内容是行政依据的公开和行政决策过程的公开，以及关于公众了解行政机关的公共信息和行政机关取得私人信息的规则。行政公开原则为公众对行政决策的参与和对行政的监督提供条件，并且使行政活动具有可预见性和确定性，防止行政随意和行政专横。

 

我国民办教育法律制度不健全的现状需要有限政府和诚信政府。一方面，《促进法》对行政机关的法律责任规定的比较全面，行政机关滥用职权、徇私舞弊和玩忽职守都可能承担行政责任、民事责任和刑事责任。 这里的行政机关包括教育行政部门、劳动和社会保障部门以及价格、土地、税务、公安等行政部门。另一方面，如果权力和义务不明确，再严格的责任约束不了责任主体。从我国民办教育政策和法制演变的历程来看，我国民办教育立法滞后。国家教委在80年代中后期和90年代中后期颁布的一系列政府规章，大都属于事后监督。在出台相关文件时，社会力量办学已经出现了这样那样的问题，甚至利用办学坑蒙拐骗。法律制度在各个方面对社会力量办学进行规范，包括会计财务、教学管理、招生、刻制印章、限制办学领域等等，这些规定对于打击动机不纯的办学者是必要的，但是一些规范同时限制了社会力量办学的发展，有的从现在的角度来看非常不合适，如地区封锁和限制民办高等教育。这些文件主要限制的是办学者、学校，对行政机关的约束少。《促进法》是中国民办教育制度建设的一个突破，一方面扩大了民办学校的自主办学权，这些权利也是行政机关行使权力的边界。另一方面，《促进法》对政府的权力作了很多限制，比如民办学校设立的行政许可就规定了严格的审批期限，并对违规审批规定了严厉的法律责任；《促进法》也规定了政府的义务性条款，包括对民办学校扶持、奖励以及用地、税收等方面的优惠。但是，《促进法》的规定并不足以约束政府的行为。首先，民办学校的权利缺乏具体的制度保障。政府的义务与一般义务性条款不同，这些条款过于原则，是弹性条款，几乎没有强制力，这些规范大都属于倡导性规范。这些现象表明，只有行政机关以政策和法律精神为指导, 既不缺位行政，也不越位行政，做到公开、公平和公正，处在发展阶段的民办教育才能在健康的道路上不断发展。

 

民办教育体制创新需要有限政府和诚信政府。公立中小学转制、高等教育的独立学院和中小学领域的名校办民校是90年代我国教育体制改革的产物，这些学校在中国已相当普遍。与80年代私人办学自发兴起，滚动发展不同，它们起点高，规模大，影响大。它们一个显著特征是政府起主导作用，国家政策不仅鼓励甚至向这类学校倾斜。例如80年中后期和90年代中后期，国家政策不鼓励民办高等教育，但是90年代后期却大力发展独立学院，取消高等学历文凭考试，让经营十多年的学历文凭考试的民办学校陷入困境； 即使法律在政策优惠方面规定的不明确，由于政府的主导作用，这些学校基本都能享受到国家优惠政策；而且由于政府的介入，这些学校的红灯少了，不规范的现象时有发生，比如有的举办者不签订联合办学协议——《实施条例》规定的联合办学必备的条件，审批机关从民办学校收取的学费中提取管理费等等。更有甚者，有的教育行政部门对政策和法律明令禁止的“校中校”、民校与名校不分的现象睁一只眼，闭一只眼。这些现象恶化了纯民办学校的生存环境，流失了国有教育资源，加重了学生家长的经济负担，滋生了腐败。如果这些教育体制创新不是“权宜之计”的话， 有限的政府和诚信的政府是我国教育体制创新取得成功的必备条件之一。

 

三、明晰学校产权，重构我国民办学校的类型

 

1、民办学校产权制度演变

 

80年代初，地方政府规章规范的是私人办学，尽管没有产权问题的规定，但既然是“私人”办学，言外之意学校应归私人所有。1987年国家教委发布的《社会力量办学财务管理暂行规定》把社会力量举办的学校定性为事业单位，事业单位和公有性相联系。“学校停办后，除将办学单位、个人投入的财产返还原办学单位外，其结余部分（包括资金、物资、办学场所等），应当移交给当地批准该校办学的教育行政部门，以鼓励、支持社会力量办学。结余财产不得挪作它用。”在计划经济的背景下，对学校产权制度做出这样的安排是可以理解的。第一，《关于社会力量办学的若干暂行规定》规定了广泛的社会力量办学主体，其中国有企事业单位和集体经济组织举办的学校属于国家所有或集体所有，而民主党派和人民团体的办学行为也具有公有性质，对于这些办学主体举办的学校的产权的处理，《社会力量办学财务管理暂行规定》的规定是适当的；第二，至于私人和社会团体办学，由于当时社会财富有限，举办者开始投入很少，政府的资助对学校发展起了很大的作用，学校终止之后的剩余财产除去当初的投入后收归政府，也具有一定的合理性。况且当时举办学校的个人多为退休的老教师和知识分子，他们服务社会的办学目的很明确；第三，1982《宪法》规定国家允许私营经济在法律规定的范围内存在和发展，但《关于社会力量办学的若干暂行规定》采用列举的方式界定了社会力量的范围，把私营企业排除在外。究其原因，一是当时私营经济还处于起步阶段，还没有精力顾及办学；二是《关于社会力量办学的若干暂行规定》排除私营企业，也有意避免学校带上商业气息。 1996年3月27日国家教委发布的《关于加强社会力量办学管理工作的通知》规定了社会力量办学的会计制度，以防止少数学校转移、挪用甚至侵吞学校财产，：“要分清学校中的国有财产、创办者投入到学校的财产和学校通过办学积累的财产，分别登记建账；学校接受的捐赠、收取的建设费等款项和学杂费的结余归学校集体所有，只能用于学校的建设和发展，不得归举办者所有。”

 

社会力量办学进入90年代以后，计划经济向市场经济的转变使我国社会力量办学迅猛增加，学校的规模和档次已非昔日能比。这个阶段社会力量办学的一个显著特征是个人、私营企业和社会团体投资办教育，他们或者单独办学、或者联合办学，甚至与公立学校和政府联合办学，办学形式有个人、合伙和法人。和10年前国家教委发布的《社会力量办学财务管理暂行规定》相比，社会力量办学的主体发生了深刻变化，1997年10月国家教委发布的《关于实施〈社会力量办学条例〉若干问题的意见》第2条指出：“国有企业事业组织、工会组织、妇联组织、共青团组织利用国家财政性教育经费举办的教育机构以及农村乡（镇）政府、村民委员会筹集资金举办的幼儿园、中小学校和农民文化技术学校，仍按公办学校实施管理，不纳入《条例》的调整范围。” 法律明确规定了社会力量办学的性质，即社会力量不能使用国家财政性教育经费。社会力量举办的教育机构的定性也随着我国法律制度的完善发生了根本转变。《事业单位登记管理暂行条例》（1998年10月25日）规定，事业单位是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。根据该定义显然不宜将民办教育列入事业单位。《民办非企业单位登记管理暂行条例》（1998年10 月25 日）规定了民办非企业单位，它是指企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的，从事非营利性社会服务活动的社会组织。自此，社会力量举办的教育机构在民政部门登记为民办非企业单位，但是《民办非企业单位登记管理暂行条例》未对非营利进行界定，民办非企业单位法人也是一个笼统的、受人摆布的概念。可见，87年国家教委关于社会力量办学产权的规定已经失去了它存在的社会基础。但是，97《条例》及其《意见》对剩余财产的处理和社会力量举办学校的会计制度基本沿用了国家教委87年和96年相关规定。在97《条例》及其《意见》的基础上，《促进法》对民办学校的性质界定基本一致。但在办学经费上，举办者不得向社会筹资——否定教育储备金制度，不得向学生、学生家长筹集资金举办民办学校——否定了收赞助费的做法。举办者必须自筹资金作为办学资金，他们的财产权利应得到保护，《促进法》摒弃了97《条例》的相关做法，这是一个突破。然而《促进法》未对民办学校的剩余财产做出明确的规定，《实施条例》也没有对《促进法》的这个模糊地带做出回应。

 

《促进法》尽管在形式上摒弃了以前的条文，但是20多年来民办教育管理的惯性思维并没有抹掉，即民办教育领域只应有捐资办学（非营利性办学），不应有投资办学（营利性办学）。首先，有人认为民办教育领域不应有营利性学校，理由是我国《教育法》第25条规定，“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构。”根据2000年《立法法》第87条的规定，《教育法》与《促进法》都属于法律范畴，是一般法与特别法的关系，根据特别法优于一般法的法律适用原则，《促进法》既使规定营利性学校也不会违背《教育法》。《促进法》第3条中的“公益性”也是纠缠不清的概念，在《促进法》制定过程中，有人因此主张剩余财产不能分配给举办者。民办教育是公益性事业无可置疑，但经营这项公益性事业的法人组织可以具有多样性，这在医疗、文化等领域已经有示范例子。在我国，民办教育发展的背景就是政府缺乏教育资金，教育已成为社会发展的瓶颈，国家资助和社会捐资办学比例还很小。允许投资办学（营利性质）并建立完善的配套制度，政府节省的投入和学校缴纳的税收可以用来解决农村免费义务教育的问题，实现教育公平。从这个意义上说，捐资办学是公益性事业，投资办学也是公益性事业。

 

2、民办学校产权不明晰带来的问题

 

民办学校法人类型的划分与民法法人制度不协调及由此产生的问题。法人有多种类型，《民法通则》把法人分为企业法人与非企业法人，《中国民法典总则草案建议稿》保留了这种分类的基本思想，但借鉴德国法和瑞士法的做法，采用“营利法人”与“非营利法人”的分类。营利法人分为公司法人和公司法人以外的法人，非营利法人包括机关法人、事业单位法人及社会团体法人，捐助法人是非营利法人的一种。根据《促进法》和《实施条例》的规定，民办学校可以分为捐资办学和出资办学，出资办学又可以分为不要求合理回报的出资办学和要求合理回报的出资办学，捐资办学不要求收回出资，出资办学要求收回出资。捐资举办的民办学校可以归类为捐助法人（民法理论上称为财团法人）。出资办学则难以用民法法人制度进行类型化思考，出资办学不能归类为非营利法人，因为非营利法人的盈利和剩余财产不能被分配，但是要求回报的出资办学的盈利在一定范围内可以在举办者之间分配，而不要求回报的出资办学在学校终止时可以收回出资；出资办学也不能归类为营利法人，因为营利法人可以分配剩余财产，但是出资办学只能回收剩余财产的一部分，即举办者各自投入民办学校的资产，不包这些资产的增值。《实施条例》将民办学校分为捐资办学和出资办学，并以此为框架建立起相关的法律规范。从中国目前民办教育实践来看，出资办学还是主流，而出资举办的民办学校的性质不明确，导致民办教育的会计制度、税收政策、产权安排上都存在一定问题。作为对要求回报的出资办学进行规范的一项重要制度，“合理回报”制度在《实施条例》中占有较大篇幅，包括“合理回报”在章程中的明示、取得合理回报的条件、程序以及法律责任，但“合理回报”制度的实践不尽人意。又如出资办学的税收问题，税务部门制定税收政策也有难处。由于剩余财产归属不明确，若果国家对这类学校征税的话，举办者就可能抗辩，他们在为国家积累教育资源，凭什么要向国家纳税呢。而另一方面，举办者却可能在办学过程中转移资产，或者捞一把就跑，留下几乎没有价值的“剩余财产”给政府收拾。表面上，出资办学的举办者吃亏了，实际上却可能既享受了国家的优惠政策，又得到丰厚的收益，后果是打消了捐资助学的积极性，民办学校昙花一现，国家丧失了一道财源。

 

由于法律法规对民办学校剩余财产态度暧昧，使得举办者退出机制又成为一个问题。出资办学的举办者在民办学校的运营过程中，由于种种原因无意再投资教育或不适宜于继续投资教育时，举办者如何分割自己在民办学校中的份额，《促进法》和《实施条例》没有规定。举办者退出机制的空位容易引起举办者之间的纠纷。 《陕西省民办教育促进条例》第8条试图解决这个问题，“经举办者提出，学校理事会、董事会或者其他形式的决策机构同意，审批机关核准，可以变更举办者或者对举办者投入学校的资产在举办者内部调整出资比例。”这条规定有三点受到质疑。一是有违上位法的规定。《促进法》和《实施条例》要求举办者在民办学校终止时才能收回出资，不管是变更举办者还是直接退出，都有提前收回出资的嫌疑；二是即使举办者退出民办学校，他的补偿可能也会成为一个争议。假设法律网开一面，举办者可以退出民办学校，这里有两种情况。民办学校的资产扩张了，通过对学校的资产进行清算，举办者的股份相应也增值了，由于上位法规定对于民办学校的剩余财产，举办者只能收回最初投资，对举办者来说不公平；另外一种情况是民办学校萎缩了，甚至资不抵债，举办者退出还想收回最初的出资，这对民办学校（或者其他举办者）来说也是不公平的。三是举办者是否退出，民办学校的决策机构是否同意，这完全是民事行为，往往是由市场决定的，若果还要审批机关核准的话，举办者的退出及其补偿在目前法律背景下又增加了一层不确定因素。

 

产权不明晰有违宪法的精神，与民办教育实践不符。对于出资办学来说，剩余财产不能在举办者之间分配，制度设计忽略了在市场经济的背景下举办者承担的办学风险。这不仅与我国2004年《宪法》修正案保护私人财产的精神不符，而且还为行政机关干预民办学校留下了机会。在剩余财产分配的问题上，有的地方法规、政府规章直接规定学校剩余财产在举办者之间分配（公立学校、国有资产管理部门作为举办者之一），这与《促进法》和《实施条例》也是冲突的。这些地方规章表明了当地人大和政府的态度，也说明了当地的通行做法，政府与举办者达成默契，只有不发生纠纷，实际操作不违“小法”，却违“大法”，除非全国人大常委会、国务院主动撤销这些地方法规或政府规章。这里没有责怪政府的意思，只是说明地方政府为了吸引教育投资而不得为之。

 

3、我国民办学校类型的重构

 

我们应突破旧思维、旧传统，将现行三种类型民办学校，即捐资办学、不要求合理回报的出资办学和要求合理回报的出资办学统归为捐资办学和投资办学。 取消不要求合理回报的出资办学主要基于以下几个理由，首先，这类学校数量不大；其次，其办学性质不明确，容易被人“利用”；最后，即使取消这类办学也不会打消这类出资办学举办者的积极性，他们可以捐资办学，也可以同其他出资办学人签订不计利息的借款合同。捐资办学为非营利性，出资者丧失出资的所有权，不得要求回报，不得索取学校的剩余财产；投资办学为营利性，举办者按其出资比例享受权利，可以在法律规定的范围内分配利润，可以索取学校的剩余财产。如此重构我国民办学校类型，不仅与我国的相关法律制度协调一致，例如《中国民法典总则编草案稿》、《非营利组织会计制度》、《公益事业捐赠法》和《基金会管理条例》，而且为相关部门制定统一的会计制度和税收政策提供便利，即捐资办学享受与公办学校同等的税收优惠政策，国家有步骤地对投资办学征税。捐资办学和投资办学产权明晰，体制顺畅，有助于民办学校在市场经济的背景下规范发展，拓展生存空间。民办学校既然整合的是社会资源，那么它的运作应符合市场配置资源的规律。民办学校特别是高等职业院校往往需要大量的资金，不管是捐资办学和投资办学都应允许营利行为；为了增强学校自身的造血功能，学校的办学结余在按《实施条例》的规定提取发展基金及其它法定公积金并经董事会等决策机构批准后，应允许办学积累资金对外投资，包括长期投资。 各类民办学校根据自身特点规范法人治理结构，加强自律和信息公开，接受社会和政府的监督。

 

捐资办学和投资办学的分类可以解决目前民办教育中的矛盾。首先，有利于《促进法》关于“鼓励捐资办学”的政策落到实处，消除民办教育不公的现象。捐资办学不仅是公益事业，也是慈善事业。对于这类学校，国家实行免税政策，并将有限的教育资源如国家的资助、扶持、奖励和优惠向它们倾斜。为了吸引社会资金，凡是向这类学校捐赠的企业、个人等都可以享受到税收优惠政策。当然这类学校在自律的同时应受到教育行政部门更多的监督。目前投资办学的灰色地带较多，特别是中小学转制、名校办民校和独立学院近年来受到的争议越来越大。名校办民校和独立学院是联合办学，公立中小学或大学按《实施条例》的规定须使国有资产保值增值，联合办学的另一方（个人、私营企业或者其他社会组织）看中的是名校的品牌和管理经验等无形资产带来的效益，这类学校可归类为投资办学。联合投资办学内部应通过签订联合办学协议解决举办各方的产权问题，明确各自的权利、义务，建立完善的法人治理结构；外部要建立公正合理的会计制度和税收政策，加强社会监督。社会对于投资办学给与捐赠的企业或个人等不给与税收优惠——至少要与捐赠办学有所区别。这类学校的管理除了自律外，更多的应强调市场调节。至于国有民办或民办公助则应进一步明确它们的性质，然后按照捐资办学和投资办学分别规范。

 

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