美国国土资源管理体制

美国国土资源管理体制
 
一、概 况
      美国位于北美大陆中部，东西两面濒临海洋——大西洋和太平洋。面积937.3万平方公里，人口2.71 亿（1998），为国土资源大国。耕地面积17513.4 万英亩，占全部国土面积的20％。
      美国是经济高度发达的工业现代化国家。农业生产总值仅占国民生产总值的1％。其劳动生产率、国内生产总值和对外贸易均居世界首位。1998 年国内生产总值85107 亿美元，人均国内生产总值31521 美元，为世界高收入国家。
      美国也是自然资源大国。煤、石油、天然气、铁、钾、磷酸盐等矿产储量居世界前列。其它矿产有：铜、钼、铅、铀、铝土矿、金、镍、银等。煤储量35996亿吨，石油储量270 亿桶，天然气储量56034 亿立方米。森林面积约44 亿亩，森林覆盖率为33％。
      美国为联邦制国家。联邦各州有相对较大的权力，有独立的立法、司法和行政权。州长和州议会由各州自由选举。美国政治上实行立法、司法、行政三权分离制度。各权力机关相互制约，相互监督。
      美国联邦政府行政机构由行政部（内阁部）、独立管制机构、其它机构和政府公司组成。美国的行政部是联邦政府最重要的行政机构。目前行政部共有14个，它们是：国务院、财政部、国防部、司法部、商业部、能源部、内政部、农业部、教育部、运输部、劳工部、卫生和公共服务部、住房与城市发展部和退伍军人事务部。美国政府组织机构设置如图1。
 
二、国土资源管理体制
（一）国土资源管理体系
      美国现行的国土资源管理体系是：将矿产、公共土地置于内政部管理下；将能源（煤、石油、天然气）置于能源部管理下；将牧业土地、水、森林置于农业部 商业部 国防部 教育部 能源部 卫生和公众服务住部房 和城市发展部内务部 司法部 劳工部 退伍军人事务部 国务院 运输部 财政部独立机构和政府公司美国改善居民区 消费品安全委员会 联邦劳工关系局 国家航空和航天局 职业安全和卫生审查 小企业局境况委员会 环境保护署 联邦海事委员会 国家档案和记录管理局 委员会 田纳西流域美国行政会议 平等就业机会委员会 联邦调解和解局 国家首都规划委员会 人事管理局 管理局非洲开发基金会 美国进口银行 联邦储备系统理事会 国家信贷联盟局 巴拿马运河委员会 美国军备控制美国战役纪念碑委员会 农场信贷局 （联邦储备委员会） 国家艺术和人文学科 和平队 和裁军署阿巴拉契亚区域委员会 联邦电讯委员会 联邦贸易委员会 基金会 宾夕法尼亚大街 美国新闻署
国际广播委员会 联邦存款保险公司 行政服务总局 国家劳工关系委员会 开发公司 美国国际贸易中央情报局 联邦选举委员会 美洲基金会 国家调解委员会 退休金待遇保证公司 委员会公民权利委员会 联邦紧急事件处理署 州际商业委员会 国家科学基金会 邮资委员会 美国邮政总局美术委员会 联邦住宅贷款银行委员会 国家运输安全委员会 证券和交易委员会 退伍军人局商品期货交易委员会 功绩制保护委员会 核能管制委员会 兵役局美国政府部管理下；而将海洋置于商业部管理下。也即，美国目前的国土资源管理体系是将国土资源（矿产、能源、水、土地、森林和海洋）置于4 个独立政府行政部分别进行管理 
 
      虽然在美国目前的国土资源管理体系中，内政部的国土资源管理职能主要涉及矿产和公共土地；能源部的国土资源管理职能主要涉及能源（煤、石油和天然气）；农业部的国土资源管理职能主要涉及农业土地、水和森林；商业部的国土资源管理职能主要涉及海洋。但美国也有其它一些政府机构或行政部门参与到具体国土资源管理中，如在海洋资源管理方面，牵涉到内政部（外大陆架石油、天
然气矿区出租，搜集有关海区的地质和地球物理资料）、能源部（公布外大陆架地区石油和天然气投标和生产速度的规章）、运输部（海上执法管理、海上管线安装）、国防部（管理通航水道、水下建筑等）和国务院（国际渔业规划）等。
      然而，美国海洋资源的主要管理部门是商业部所属的国家海洋大气署。又如在土地管理方面，参与土地管理工作的联邦政府机构有农业部（负责林地管理）、国防部（负责军用土地管理）、城市规划委员会（负责城市用地管理）等，但美国土地资源的主要管理部门是内政部土地管理局。本课题讨论的仅是涉及国土资源管理的主要部门。
 
（二）各有关行政部国土资源管理职能、机构设置和人员配置
      (1) 内政部 美国内政部的职能是：
      ①恢复和保护国有土地、水利、矿产等资源；
      ②保护国家自然和文化遗产；
      ③合理使用和发展联邦管辖的各种资源；
      ④保护各种动植物；
      ⑤负责联邦有关印地安人部落和阿拉斯加土著人事务；
      ⑥促进美国联邦政府行政管理机构内政部 能源部 农业部 商业部矿产 公共土地 能源 牧业土地 水 森林 海洋相关研究，提高对自然的认识
      ⑦提供各种科学信息；
      ⑧公平有效地执行有关法律。
      内政部的主要机构有鱼类和野生动物管理局、国家公园局、地质调查所、露天开采复垦和执行办公室、印地安人事务局、矿产管理局和土地管理局，如图3。
 
内政部的主要官员及管理人员有：
      部长，下属：办公室主任、首席情报官、国会和立法事务办公室主任、部长顾问、部长和白宫联络特别助理、部长科学顾问、联络办公室主任；常务副部长，法务署长，下属：副署长、负责行政管理的助理署长、负责保护野生动物的助理署长、负责土地和水利资源的助理署长、负责普通法的助理署长、负责印地安人事务的助理署长、负责矿产资源的助理署长；督察长，下属：副督察长、负责行政管理的助理督察长、负责审计的助理督察长、负责调查的助理督察长；总顾问，负责鱼类、野生动物和公园的助理部长，下属：助理部长帮办、美国鱼类和野生动物管理局局长、国家公园局局长；负责印地安人事务的助理部长，下属：助理部长帮办、印地安人事务局局长；负责土地和矿产管理的助理部长，下属：助理部长帮办、矿产管理局局长、土地管理局局长、露天开采复垦和办公室主任；负责政策、管理和预算的助理部长，下属：听证和上诉办公室主任、弱小企业利用局局长、信息资源管理办公室主任；负责人力资源的助理部长帮办，下属：教育合作办公室主任、个人政策办公室主任；
负责政策和国际事务的助理部长帮办，下属：环境政策和遵守办公室主任、政策分析办公室主任、岛屿事务办公室主任、控制危险和公共安全办公室主任；负责预算和财务的助理部长帮办，下属：计划和执行办公室主任、预算办公室主任、财务管理办公室主任、管理与高级采购执行办公室主任、内政中心主任、飞机服务办公室主任、采购和财产管理办公室主任。内政部的土地管理局具体负责联邦公共土地的管理，主要负责对联邦土地（主要位于美国西部和阿拉斯加州）和其上的矿产资源等进行管理，并对州和私人土地进行协调。其主要职责和任务是：地籍调查，土地利用规划，建立土地调查档案和土地管理信息系统，牧场管理，为经济发展提供有关服务，制定国家矿产开发、利用计划等。
      内政部的矿产管理局具体负责海洋矿产资源管理。矿产管理局的主要职责和任务是：分析外大陆架矿产资源的性质、范围和价值；监督外大陆架矿产资源有序的开采和再生；及时收取、核实和归类来源于联邦和印地安土地上的各类矿产的权利金和租金、红利。 
      （2）能源部 美国能源部的职能是：管理和协调联邦政府内有关能源事宜；从事能源技术的研究和发展；开拓能源市场；进行能源保护；制定和执行核武器发展计划；制定能源发展规划；搜集和分析有关能源的数据。能源部的具体工作任务有如下几个方面：
      ①促进安全的、有竞争力的和对环境有利的能源来源和生产，满足人民需要；
      ②维护国家安全，促进国际核安全，减少大规模破坏性武器的全球危险；
      ③通过清除核武器的环境影响以及民用核研究与发展计划，提高环境质量，最大限度减少未来废物材料的产生
      ④提供世界一流的科学和技术；
      （5）对能源数据和价格进行信息收集、分析和研究，帮助制定长期的能源供应和使用决策；
      （6）增加能源使用的效率和生产，控制环境影响。土地管理局局长州办公室 国家自然景观保护制定办公室
 
 
      能源部的主要管理人员有：部长、常务副部长、副部长、督察长、总顾问、负责国会和政府事务的助理部长、负责政策和国际事务的助理部长、负责环境、安全和健康的助理部长、负责人力资源和管理的助理部长、负责地下能源的助理部长、负责防务项目的助理部长、负责能源有效利用和更新能源的助理部长、负责环境管理的助理部长、能源情报署署长、产地管理局局长、裂变材料处理办公
室主任、公共事务局局长、工人与社区转变局局长、能源研究办公室主任、听证矿产管理局局长与上诉局局长、民用放射废料管理办公室主任、不扩散和国家安全办公室主任、情报办公室主任、反情报办公室主任、核能源、科学和技术办公室主任、经济影响与多样化局局长、合同改革与私有化项目办公室主任、能源部长咨询委员会执行主任、防务核设施安全委员会部门代表、联邦能源规划委员会主席、首席财政官、首席情报官。美国能源部的起源可追溯至第二次世界大战时期。根据1946 年的《原子能法》，美国成立了原子能委员会，负责对原子能利用的控制。50 年代，该委员会的主要责是设计和生产核武器，发展用于航海的原子能反应堆。1974 年的《能源重组法》撤销了原子能委员会，建立了核规划局和原子能研究和发展署。1977年，根据《能源部组织法》，美将上述两机构合并，成立能源部。
      （3）农业部 美国农业部的职能是：通过对农业生产的支持，提高美国人民的生活质量，包括：
      ①为人民提供安全、有营养、可购买的食品；
      ②保护农业、林业和牧业土地；
      ③支持乡村社区的健康发展；
      ④向乡村居民提供经济发展的机会；
      ⑤为美国的农林业产品和服务开拓海外市场；
      ⑥消除美国乃至全球的饥饿现象。
      农业部的主要机构有：农场服务局；对外农业局；危险管理局；食品和营养局；食品安全和检验局；林业局；自然资源保护局；农业研究局；各州合作研究、教育和扩充局；经济研究局；国家农业统计局；乡村商业－合作局；乡村住房局；乡村公用局；农业营销局；动植物卫生检验局；谷物检验、包装和畜牧围场管理局；人力资源局；采购与财产管理局等，如图6。农业部的主要管理人员有：部长、常务副部长、负责农场和对外农业的副部长、负责食品、营养和消费者的副部长、负责食品安全的副部长、负责自然资源和环境的副部长、负责研究、教育和经济的副部长、负责乡村发展的副部长、负责销售和规章项目的助理部长、负责行政管理的助理部长、负责国会关系的助理部长、总顾问、督察长、首席财务官、首席情报官等。农业部自然资源保护局具体负责水等资源的管理，它的主要的职能和任务是：以合作的精神提供领导服务，帮助保护、改善和维持自然资源和环境。其机
构设置如图7。农业部的前身是1862 年成立的联邦政府农业司。1889 年改为农业部。1994年国家《农业部重组法》进行了重组。
 
 
      （4）商业部 美国商业部的职能是：促进美国的对外贸易、经济发展和技术进步。包括：
      ①提供援助和信息，提高美国在全球经济中的竞争力；
      ②防止其它不公平的贸易竞争；
      ③提供有关经济和社会的统计数字和分析；
      ④为科学、工程和技术进步提供研究和援助；
      ⑤促进对地球自然资源尤其是海洋资源的认识，发布气象预报；
      ⑥批准专利和商标；
      ⑦制定标准度量衡；
      ⑧制定和执行有关电信发展的政策；
      ⑨为小企业发展提供支持。
      商业部的主要机构有：出口管理局；经济与统计署；经济发展署；国际贸易署；国家海洋大气署；小企业发展局；国家电讯与信息署；专利与商标办公室；技术署等， 商业部的主要管理人员有：部长、常务副部长、负责国际贸易的副部长、负责出口管理的副部长、负责技术的副部长、负责海洋和大气层的助理部长、负责立法和政府间事务的助理部长、负责专利和商标的助理部长、负责经济发展署的助理部长、负责电信与信息的助理部长、负责市场准入和执行的助理部长、负责进口管理的助理部长、负责美国和外国商业服务的助理部长、负责贸易发展的助理部长、总顾问、督察长、首席财务官等。商业部的国家海洋和大气署具体负责管理美国海洋和大气资源。其主要任务是：
      1）描述和预测地球环境变化；
      2）保护和管理美国的海岸和海洋资源。
      美国商业部海洋大气管理署海洋局的职能是：观察、保护、评估和管理美国海洋和海岸带资源。
      其主要任务是：通过各种合作，管理美国海洋和海岸带资源；通过提供科学技术、信息、管理和领导服务，使国家海岸资源经济与环境保持平衡发展。
      美国1903 年2 月成立商务和劳工部。1913 年3 月，该部一分为二，商务和劳工部被分成两个单位，即商业部和劳工部。此后至今，商业部一直未发生变化。
 
（三）基本制度
      美国的国土资源管理运行制度是在市场经济的基础上、在法律的框架内进行的。
      （1）立法管理制度：立法管理是美国国土资源管理的基本制度，是各项行政管理的基础和依据。美国各项国土资源管理均有相应的法律作为管理前提，有法可依。目前，美国进行土地资源管理的立法主要有：《联邦土地政策和管理法1976》、《国有草地牧场改良法1978》、《林地和草地牧场资源推广法1978》、《资源保护和复原法1976》、《森林地和草地牧场可更新资源计划法1974》、《国家环境政策法1969》、《水土资源保护法1977》、《免耕法》等；进行矿产资源管理的立法主要有：《通用矿产法》、《矿地租让法》、《材料法》、《外大陆架土地法》、《深海固体矿产资源法》等；进行水资源管理的立法有：《联邦水污染控制修正法案》、
《清洁水法》等；进行森林资源管理的立法有：《国家森林管理法1976》、《森林多种利用及永续生产条例1960》、《国有林经营管理条例1976》、《森林与牧地可更新资源规划条例1974》等；进行海洋资源管理的立法有：《水下土地法1953》、《外大陆架土地法1953》、《海洋资源和工程发展法1966》、《海岸带管理法1972》、《海洋保护、研究和自然保护区法1972》、《深水港法1974》、《渔业养护与管理法1976》、《海洋哺乳动物保护法》、《鱼类和野生物法》；进行能源管理的立法有：负责海洋大气的副部长兼署长《联邦石油天然气权利金管理法1982》、《联邦煤炭租约修正法1975》、《石油污染法1990》等。
      （2）行政负责制度：部长是部的首脑，全面负责部的行政管理工作。其主要职责是：指导和监督本部的行政工作；在其主管业务方面作为总统的主要顾问，向总统提出政策建议。部长是部的主要发言人。各副部长分别具体负责各自管辖的业务范围和计划实施。一名副部长通常负责若干司（局）。局长是局的行政负责人，全面负责局的行政管理工作，向部长提出工作建议。各副局长分别具体负责各自管辖的业务范围和计划实施。
      （3）监督检查制度：监督制度也是美国国土资源管理的一项基本制度。各行政部一般都设有监督执法办公室，负责监督同本部门各项计划和业务有关的审计和调查；协调和监督本部的活动，以提高计划的节约和提高效益，防止和消除舞弊行为。
      （4）分权独立管理制度：美国是联邦制国家。各州有相对较大的自主权，有独立的行政权、立法权和司法权。因而，在国土资源管理体制上，包括机构设置、机构名称和管理职能等方面，各州都与联邦中央有一定不同。如华盛顿州，设有自然资源部，管理华盛顿州境内的土地、水、野生动物、森林、矿产等资源，这与联邦政府行政机构的内政部在管理国土资源范围、机构设置和机构名称上均
有一定不同；设有渔业和野生动物部管理华盛顿州境内的鱼和野生动物资源等。又如，俄勒冈州设立有地质和矿产工业部，管理俄勒冈州境内的矿产资源；设有水资源部，管理俄勒冈州境内的水资源；设有林业部管理俄勒冈州境内的森林资源；设有渔业和野生动物部，管理俄勒冈州境内的海洋渔业和野生动物资源等。新墨西哥州设有能源、矿产和自然资源部，管理新墨西哥州境内的能源、矿产、
森林和矿山废弃土地，等等。一般联邦政府和议会制定政策框架，而各州立法制定细节并具体实施。另一方面，由于美国是实行联邦制的私有制国家，土地分属不同的主体，有的土地属于联邦政府，有的土地属于州政府，有的土地属于私人。
      因而，在土地管理上，差别更大。一般联邦政府只负责管理联邦政府所属的土地，而州政府只负责管理州政府所属土地；而私人土地则有其它相关部门进行协调管理。
      （5）环境保护制度：注重环境保护，维护生态平衡是美国政府的一项基本国策。美国在进行国土资源的开发、利用过程中，十分注意对环境的保护。这从美国的国土资源管理机构的设置中可以得到充分反映。在美国涉及国土资源管理的4 个主要行政部中，都设立有保护环境的专门机构或管理机构，另还设有联邦政府的独立机构－环境保护署，表明了美国对环境保护工作的高度重视。
      （6）项目规划管理制度：美国十分重视对国土资源管理的规划作用，通常在国土资源开发利用前，拟定项目和计划对国土资源进行规划管理。美国一些国土资源的管理部门不仅有国土资源的长期规划项目，同时也有国土资源的短期规划项目，甚至有年度计划。如美国内政部矿产管理局的《2000— 2005 规划》、2000年度计划；地质调查局的《矿产资源计划》、《海洋与海岸地质计划》、《能源资源计划》，农业部自然资源保护局的《湿地保护规划》、《耕地保护规划》，等等。
      （7）公众服务与决策民主化制度：美国重视对公众和社会的服务，重视决策的民主化。通常定期举行信息和新闻发布，公开政府的有关决策信息以及一些国土资源的管理计划和措施，征求社会各界的意见，并根据社会各方的反馈意见进行适度修改。如美国内政部土地管理局、矿产管理局等对一些矿业法规的修订、对一些重要规划的制定，一般都上网公布，并在一定时间内请社会各界提出评论
和意见，进行修改补充。这一做法反映了美国国土资源管理的民主化与公开化。
      （8）有偿使用与许可证制度：在美国，一些国土资源如土地、森林等分属不同的主体。有些土地属于联邦政府，有些土地属于州政府，有些土地属于个人。任何人使用不属于自己的土地，都必须购买其所有权或使用权，都必须付费，即使是联邦政府也不例外。如联邦政府若使用属于州政府的土地，必须要征得州政府同意，并通过购买而取得。任何单位和个人使用或开发不属于自己的自然资源，更是需要有偿使用或开发。如私人和企业要在公共土地（联邦土地）上开采矿产资源，首先应向有关部门（内政部土地管理局）申请租地，向有关部门缴纳土地资金和矿产资源费等。在美国，开采和利用自然资源须持有许可证，如开采矿产资源需持有采矿许可证；砍伐森林须持有砍伐许可证；草地放牧需持有放牧许可证；开发海洋需海洋开发许可证等。
 
三、 特 点
      由上可以看出，在联邦层次上，美国有4 个行政部直接参与了国土资源行政管理，其中，内政部承担了主要的国土资源管理职能，包括管理公共土地、矿产、野生动物、部分能源、森林资源等，这明显不同于国土资源的分门别类管理特点，而具有相当的综合化管理特点。
      由上还可以看出，美国国土资源管理体系有如下特点。
      （1）在国土资源管理体系上，特点如下：
      1）将能源管理单独列出，独立成部，表明美国对能源管理的极大重视。美国是能源消费大国，其能源消费总量占世界能源总消费量的20％。美国每年需进口大量石油天然气，石油进口量占总消费量的50％左右，由此可见能源对美国经济关系极大，影响到美国的国家经济安全，故美国对能源管理极为重视。
      2）将海洋资源管理置于商业部下，表明美国管理海洋主要从经济角度考虑。美国两面靠海，是世界上海岸线最长的国家之一。美国经济发展离不开海洋，其独特的地理位置决定了海洋在其经济发展中的重要位置，故将海洋资源划归商业部管理。
      3）将土地资源分为公共土地和私有土地进行分别管理。公共土地归内政部土地管理局管理；私有土地归农业部自然资源保护局协调管理。政府着重管理公共土地，而对私人土地进行协调管理。公共土地所有权属于国家，国家对其开发、利用需要进行规划和统一管理，国家有权对其进行转让、出租、抵押和买卖等，有权改变土地用途等；而私人土地所有权属于个人，政府无权处分该土地，国家只能依据法律对其进行协调和监督。美国将土地进行分类管理，重点管理公共土地表明美国重视土地的属性和性质，尊重私人财产权。另一方面，将土地和矿产资源放在一个部门进行综合管理。开发矿产资源必然涉及土地资源，将矿产资源和土地资源放在一个部门进行综合管理有利于联邦政府有计划地、及时地开发矿产资源。也有利于在矿产开发的同时，合理规划，注重土地的恢复和保护。
      4）将牧业土地、水和森林放在农业部进行管理。表明，在美国看来，土地、水和森林是紧密联系的。
       5）将矿产资源置于内政部进行管理，这与世界其它许多国家矿产资源管理体系明显不同，表明了美国对矿产资源管理的独特认识和实践。
      （2）在管理部门的机构设置上，特点如下：
      1）在部内部，一般分行政管理机构和业务机构。如内政部矿产管理局，土地管理局主要为行政管理机构，履行行政管理职能。而地质调查局主要为业务机构，履行为政府和社会提供业务服务和咨询服务。
 
      2）一般设有国会事务办公室。由于美国实行三权分离制度，立法和行政机关相互监督、相互制约，行政部门要想很好地发挥作用，必须要协调好与国会的关系。
      3）在部以下机构设置上，一般分二个层次：司（局）和处（科）。司（局）一级机构承担了最主要的行政管理职能和业务管理。
      4）部或司（局）级机构都在全国各地设立有办事机构，就地处理职责范围之内的具体工作。如内政部土地管理局在阿拉斯加州、亚利桑纳、加利福尼亚、科罗拉多、爱达荷、蒙大拿、内华达、新墨西哥、俄勒冈、犹他、怀俄明州等设有办公机构。
      5）设置总监察长办公室，负责监督各项执法活动。
      （3）在管理人力资源的配置上，有如下特点：
      1）设部长一名、常务副部长一名、副部长若干名；
      2）设法律总顾问一名，为部的主要法律官员，是部长和其他主要官员的法律顾问。
      3）配首席财政官一名；负责本部的各项财务活动和预算。
      4）配首席情报官一名，负责与本部门业务有关的情报分析和收集工作。
      美国近100 多年来，特别是二战后，政治稳定，司法健全，各项工作和管理在法制的轨道上规律有序地进行，促进了经济和社会的迅速发展。政治的稳定和经济的高速发展又使人们认为，现行的政治和行政体制比较有利于美国经济运行而无需作重大调整和变化。因而，二战后，美国行政管理体制未发生明显变化，相应国土资源管理体制变化也较小。虽然根据需要，行政管理机构时常发生一些
变化和重组，但有关国土资源管理部门未作重大调整。

信息来自 中国矿产贸易网