北京文物周边环境保护形势严峻
(2014-06-16 09:13:13)
北京文物周边环境保护调查
2007.9
北京市政协文史资料委员会
北京是世界著名历史文化名城，目前已有世界文化遗产6处，全国重点文物保护单位98处、市级文物保护单位224处、区县级文物保护单位567处，历史文化保护区43片，地下文物埋藏区36处，文物古迹多、级别高、地位重要，文物周边环境保护工作相当艰巨。
为促进北京历史文化名城的保护工作，北京市政协文史委联合民革北京市委、民建北京市委、民进北京市委、致公党北京市委、九三学社北京市委和北京市工商联，组织部分委员与专家、学者，于2007年4月开始，历时3个月，就北京文物周边环境保护问题进行了认真深入的调研，并对加强北京文物周边环境保护工作提出具体建议。
北京文物周边环境保护形势严峻
2005年10月21日，国际古迹遗址理事会第15届大会在我国西安召开，会议通过了《西安宣言——关于古建筑、古遗址和历史区域周边环境的保护》，其核心内容是建议世界各国加强对古建筑、古遗址和历史区域周边环境的保护，该宣言界定：“古建筑、古遗址和历史区域的周边环境指的是紧靠古建筑、古遗址和历史区域的和延伸的、影响其重要性和独特性或是其重要性和独特性组成部分的周围环境。”
按照建设世界历史文化名城和“绿色奥运、科技奥运、人文奥运”的总体要求，北京市文物保护的力度不断加大。2000年～2007年市政府拨专款9.3亿元用于市级以上文物保护单位139个文物建筑的修缮项目，一批文物建筑本体得到抢救和保护，缓解了部分重点文物保护单位存在的严重安全隐患，对一些不合理占用文物建筑的单位进行了搬迁腾退，恢复了部分文化遗产的原貌。
在加强对文物本体保护力度的同时，近几年北京市各级政府及文物管理部门对文物周边环境保护的认识有所提高，开始关注文物周边环境的保护，按照联合国教科文组织的要求，划定了北京地区世界文化遗产的“缓冲区”，并开始落实《文物法》在文物保护单位范围之外再划定一个“建设控制地带”的规定，配合国家文物局完成了部分全国重点文物保护单位的周边环境保护规划。2005年底和2007年初，北京市文物局先后将16处和18处文物及周边环境存在较严重安全隐患的市级以上文物保护单位作为重点督察项目，对其产权单位和管理使用单位制发了《责令限期改正通知书》，并在媒体上公布这些单位的名单，督促整改。北京市民对文物及其周边环境保护的认识也在不断提高，参与范围不断扩大。
北京在文物周边环境保护方面目前只是做了一些初步的工作，仍面临着严峻形势，保护工作具有相当的紧迫性、艰巨性。
北京的不可移动文物有不少处于“高危”状态。我国文物建筑多为木结构，易燃，文物建筑内部及其周边环境应当设置高标准的安全防灾设施，但是，实际情况并非如此。如，位于东城区的全国重点文物保护单位智化寺，年久失修，周边民居紧邻古建筑私搭乱建，外墙上搭建着若干个厨房，有煤气罐几十个，通道狭窄，消防车根本进不去，一旦失火，后果严重。此外，由于民居地基高于寺院，居民用的废水流向寺内，已经侵蚀到殿藏文物，部分文物受损。
对文物及周边环境的“建设性破坏”相当突出。具体表现为：新的超高建筑仍不断出现，新建建筑和市政建设破坏文物周边环境，影响文化遗产的整体格局和历史肌理，与文物建筑风格不协调，甚至不经审批就在文物保护单位内部私搭乱建。如，古观象台周边及南堂北面的高层建筑严重影响了文物周边整体环境；东岳庙周边的建筑高度虽经政协委员努力，得到了一定控制，但新建高楼仍对整体环境造成不良影响；一些重点文物保护单位附近还在酝酿大拆大建。这方面国外已有教训，如德国科隆大教堂1996年被联合国教科文组织列入世界遗产名录，但是由于科隆市政府拟在大教堂附近新建一些高层建筑，导致大教堂于2005年7月被联合国教科文组织遗产委员会列入《濒危世界文化遗产名录》。这类问题应当引起我们的重视！
文物周边环境保护困境分析
据统计，北京322处市级以上文物保护单位中，文物及周边环境存在有1项以上安全隐患的单位有180处，占总数的60%；500余处区县级文物保护单位中，存在有1项以上安全隐患的单位达460余处，占总数的90%；2000余处一般古建筑群及其周边，几乎全都不同程度地存在安全隐患。那么，究竟是什么原因导致北京文物周边环境难以得到保护？调研组通过调研走访、专家座谈，分析了文物周边环境保护困难的原因。
领导干部认识有误区
用什么样的态度来对待本国的文化遗产，已成为一个国家文明程度的重要标志。调研中，感到各级领导干部中，还有不少人对文物及周边环境保护工作的认识不到位、有误区，没有从整体保护历史文化名城、保护古都风貌的高度来看待这项工作，有的对文物本体的保护有所认识，但对文物周边环境的保护不重视；有的违背科学发展观搞“政绩工程”、“短期行为”，支持违规建设破坏文物及周边环境；有的有“开发文物”、赚钱就行的错误思想，不能处理好保护与合理利用的关系，甚至支持出租文物牟利等行为。各区的保护工作进展也不平衡，这与领导干部的保护意识密切相关。
政策法规不健全、不落实
文物周边环境保护的政策法规不健全。文物本体及周边环境共同构成了文物整体性保护的内容和范围。但是长期以来，由于对文物周边环境的重要性认识不清，缺乏明确的法律界定和有针对性的保护条例。现有的《文物法》修订和《北京市实施〈中华人民共和国文物保护法〉办法》颁布后，相应配套的标准规范、规章制度和实施细则不健全，尤其缺乏文物周边环境的保护细则，在保护督察管理中缺乏相应的奖惩措施，文物的搬迁腾退缺乏明确的法律依据，文物及其周边环境保护、利用、修复的审批程序和可操作性规范都亟需细化和完善。
已有的政策法规落实难。在国务院批复的《北京城市总体规划》中规定了历史文化名城保护的原则、旧城整体保护、历史文化保护区的保护、文物保护单位的保护、优秀近代建筑的保护等具体内容，北京还制订了《北京历史文化名城保护规划》、《北京旧城25片历史文化保护区保护规划》、《北京皇城保护规划》等，这些规定、规划是对历史文化名城整体保护的重要依据和保证，具有法律效力。但在规划实施过程中，阻力较大，保护规划落实难、执行难，违反规划的建设时时发生。有的单位以新的《北京城市总体规划》实施以前的规划批件为依据，强拆强建，违反新城市规划的规定，破坏文物周边环境，有的老专家说：“这就像拿着1997年的车票强登2007年的列车一样不讲道理。”
按照联合国教科文组织要求，世界文化遗产项目要划出向外延伸的景观控制缓冲区。但是，北京很多地方没有把这一要求落到实处，文化遗产周边环境仍存在许多问题。如，世界文化遗产故宫，虽然在2001年和2002年北京市先后斥资对其内外环境进行了整治，但是在2004年7月于苏州召开的第28届世界遗产大会上，仍然由于皇城保护、护城河水系维护、周边整体环境整治不力等问题受到质询，被要求整改，但时至今日，其周边环境的保护仍然堪忧，一些高楼在建。位于缓冲区内的全国重点文物保护单位太庙红墙内仍存在一个拥挤、杂乱的居民院，院内有68个液化气罐，威胁着太庙和故宫的安全。此外，已完成建设控制地带规划的部分全国重点文物保护单位的周边环境，也仍没有得到很好的控制和保护。
《文物法》要求各级文物保护单位周边都必须划定建设控制地带，通过城市规划对文物整体环境加以保护。目前，北京地区全国重点文物保护单位还有一部分没有完成周边环境保护规划，市级、区级文物保护单位和其他保护项目都还没有要求编制周边环境保护规划，实际上是没有将《文物法》的要求落到实处。由于没有规划的保障，一些市级以下文物保护单位在旧城改造中得不到保护，如位于宣武区的区级文物保护单位林白水故居、尚小云故居、余叔岩故居等已在旧城改造过程中被彻底拆除，市级文物保护单位朱彝尊故居在周边拆迁中受到了严重破坏。
管理体制不顺，监管不力
现行管理体制缺乏权威协调机制。由于北京地区各级文物保护单位的产权单位和使用单位关系复杂，涉及到中央、军队、市属、区属等各种各类单位，现有的管理体制无法有效协调和管理这种隶属关系复杂的文物保护单位，致使许多文物保护单位周边环境的保护工作难以推进。如，始建于1542年、坐落在故宫西北角楼北面的全国重点文物保护单位大高玄殿是明清两代皇家的道教宫观，本应作为故宫—景山—北海皇家建筑群的有机组成部分对社会开放，但由于历史原因长期被部队用作库房。他们把国家的重点文物当成了自有财产，院内格局及周边环境已受到严重损坏，还拒绝文物管理人员和政协委员进去调研和做保护工作。再如，本来有条件作为明十三陵的附加部分申请世界文化遗产的全国重点文物保护单位景泰陵，周边被某部队干休所包围，陵墙遭毁，陵区内建门球场，陵区历史环境和自然环境遭到严重破坏。
管理力度不够，缺乏强制性监管措施。市文物管理职能部门对市属、区属占用单位的管理力度也不够。现有管理手段主要是发放《责令限期改正通知书》，督促文物保护的主责单位——文物产权单位和使用管理单位整治环境，消减安全隐患，手段偏软，缺乏强制性，很多主责单位态度消极，不能有效地实现文物本体及周边环境的整体保护。如，智化寺周边的消防通道早就应该清出，北京市、区领导和主管部门均要求政府采取切实有效措施治理周边环境，排除火灾隐患，但是，到目前为止，智化寺周边环境的状况依然没有改善。
利用不合理
目前，北京文物保护单位不合理利用的现象仍很普遍。全市市级以上文物保护单位中，被单位和居民不合理使用的约占60%，其主要表现：一是利用的功能不合理。有些文物保护单位商业气息重，损害了文物的文化品位。二是过度利用。有些单位和个人将文物作为获得部门或私人利益的工具，甚至破坏文物本体及周边环境的原真性和完整性。三是不合理占用。由于历史的原因，先农坛、太庙、大高玄殿、北大红楼、僧王府、禄米仓、柏林寺、吕祖阁、庆王府等部分国家重点文物保护单位及对北京旧城、皇城格局有重要影响的文物建筑，被某些单位长期占用。很多文物保护单位已成为典型的大杂院，居住人口密度很大，文物建筑年久失修，破损严重，甚至被随意改建，部分地失去了历史原貌。如，市级文物保护单位会贤堂，木构架建筑宽敞高大，院落格局完好，但两进院落内有居民50户，院落空间被各种私搭乱建的小房屋占据着，文物周边环境遭到了严重破坏。
有些文物的管理使用单位作为文物保护的主责单位，非但不尽保护的责任与义务，反而将文物转租、转让，以获取局部经济利益。其结果使文物周边环境原貌尽失，文物的公益性、文化性尽失。如，国家重点文物保护单位国立蒙藏学校旧址被淹没在民族大世界的1000多户服装商铺中，历史建筑和庭院全部被出租占用，到处摆满了鞋帽、箱包、服装、首饰等易燃商品，电线随意穿堂拉过，留出的走道最宽处不足2米，文物处境令人震惊。
资金投入不足
市政府没有持续投入文物周边环境保护的专项资金。市政府投入文物保护的专项资金主要用于文物本体的修缮，部分用于文物保护单位内部环境的整治，没有明确拿出一部分用于文物周边环境的保护。虽然曾拨付专款对故宫等世界文化遗产的周边环境进行了一定程度的整治，但这种投入带有一次性、偶然性的特点，资金来源不连续，不稳定。
中央单位和区县政府资金投入不足。文物周边环境的整治、文物保护单位的搬迁腾退等耗资巨大，中央单位和区县政府资金投入力度不够。部分区县重经济发展，轻文物保护，使大量文物保护单位的内部及周边环境得不到治理。
文物产权和管理使用单位无钱投入或有钱不投入。一些产权单位和使用单位只使用不维护，有些单位是无钱投入，有些单位具有经济实力，而且利用文物赚了钱，却没有动力投入文物及其环境的保护。
引入社会资金用于文物周边环境保护的渠道不畅通。当前，文物及周边环境的保护在政府投入为主的情况下，采取多渠道的资金筹措方式应该是一条可行之路，但目前还缺少引入社会资金的具体办法。
健全落实法规
加强文物周边环境保护
增强文物保护意识
有关领导干部和政府部门作为城市的规划建设和管理者，对保护城市历史文化遗产负有义不容辞的责任。面对大规模迅速推进的城乡建设与文化遗产保护的形势，要加强政府部门有关领导干部历史文化保护知识的学习和培训，形成制度并纳入干部考核体系。不断提高领导干部对文物及周边环境保护意义的认识，认真落实《北京城市总体规划》及国务院的批复意见、《北京历史文化名城保护规划》、《北京旧城历史文化保护区保护规划》及已制订的文物保护单位周边环境的保护规划，自觉地处理好保护和建设、保护和利用的关系。同时，要加强文物周边环境保护的宣传和监督。建议在每年的6月9日“世界遗产日”同时也是我国的“文化遗产日”，举办各种宣传活动，提高公众的参与意识，表彰文物保护方面的先进单位和个人，批评消极、错误的行为。
健全和落实文物保护法规
北京要尽快出台文物周边环境保护的实施细则和标准规范。通过对文物周边环境立法进行保护是国际上的通行做法。北京要在贯彻《北京市实施〈中华人民共和国文物保护法〉办法》、《北京历史文化名城保护条例》等已有的文物保护相关法律法规的基础上，进一步完善相关法律法规的细化工作，加强政策法规的可操作性，制定北京文物周边环境保护的实施细则和相应配套的标准规范，包括文物及其周边环境的修缮、保护、利用审批程序，搬迁腾退的法律依据，责任追究和奖惩措施等。对于未列入文物保护单位的胡同、四合院等，可借鉴国外采用的登录制度进行管理和保护。
利用规划手段保护和管理
规划体现着城市政府对城市发展的思路，认真编制规划并严格执行规划是防止“建设性破坏”的最有效手段。北京市应持续地运用科学规划手段，对文物周边环境进行可持续的保护和管理，还没有划定控制范围的文保单位的保护规划必须提上日程，尽快完成和细化。规划要明确保护范围、近期环境整治方案及长期的规划目标，注意历史文脉的延续性，严格控制文物周边各地块的用地性质、建筑高度、建筑体量、建筑形式和色彩、容积率、绿地率等，保证不对文物周边环境造成视觉上和空间上的侵犯，保护重要的“天际线”和“景观视线”。新建或改建建筑要与古建筑、古遗址和历史区域之间留有足够的距离，并与文物的整体风貌相协调。同时，要切实落实已有文物保护单位建控地带的划定和周边环境保护规划，严格对各类建设和城市开发、改造项目进行审批，实行文物管理“一票否决制”，建立责任追究制度，坚决拆除违章建筑和与文物整体环境不协调的建筑。
理顺管理体制强化监管力度
北京应成立“首都历史文化名城保护委员会”统一协调北京地区的历史文化遗产保护和管理工作。鉴于成立上述委员会需要有个过程，建议近期在首都规划委员会设立“首都历史文化名城保护工作小组”，负责相关工作的调查研究、听取意见、汇报情况、提出建议、起草方案、监督落实、协调解决问题，特别是协调中央、军队、北京市有关各方面的关系。同时，在政府相关机构下设立“北京历史文化遗产保护专家咨询审议会”，负责就文物周边环境保护等方面的问题向政府和人大提供咨询与建议，协助政府主管部门对文物本体及其周边环境的修复、利用、保护等工作进行评估和审议，并协助加强技术研究，为消除文物及其周边环境的安全隐患提供技术指导。
加大资金投入
保护资金应以政府投入为主。市、区（县）两级政府均应设立文物保护专项经费，并列入年度财政预算，随着经济的发展稳步提高，而且要明确其中一部分资金用于解决文物周边环境问题。近期要着力推动世界文化遗产保护项目的环境整治和保护维修，使本市各级文物的周边环境保护状况有较大改善。设立文化遗产和历史环境保护基金。国外大多通过设立历史环境或自然环境保护基金，来保护自然遗产和文化遗产。如，英国1895年设立了历史与自然风景的国家信托基金，1957年设立了公共信托基金。美国1947年设立了国家历史保护信托基金。日本1968年设立了日本观光资源保护财团。北京也有必要尽快设立这样的基金和基金委员会，以缓解文物及其周边环境保护资金不足的问题。多方筹资，吸纳社会资金投入文物周边环境的保护。在社会主义市场经济条件下，政府应当研究和出台相关政策和办法，既有利于吸纳社会资金参与文物周边环境的保护，又能很好地唤起全社会的文化遗产保护意识。这方面已有安徽省黄山市出台的《皖南古民居认领保护办法》可作为成功的经验加借鉴。为了鼓励文物的产权单位和使用单位保护文物周边环境的积极性，政府可以出台相关的政策，对主动投入资金保护文物周边环境的单位和个人，实行经济资助和优惠。
（来源：http://210.73.78.72/bjgc/BJGCTEXT/200709/20070950.htm）
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