本刊特约顾问 侯福志

问：《土地利用现状分类》中，采用一级、二级两个层次的分类体系，共分12个一级类、56个二级类。根据该分类标准，土地一级类编码06，名称工矿仓储用地，该一级类下的二级类编码061，名称工业用地；编码062，名称采矿用地；编码063，名称仓储用地。依此分类，工业用地、采矿用地、仓储用地为平级地类，不存在相互包含的关系。不知此理解是否正确？

再者，土地违法行为种类中“不按照批准的用途使用国有土地”的行为，其“批准的用途”是指什么？是按照土地利用规划确定的某级土地分类，是征地批准文件中确定的地类用途，还是供地批准文件中确定的地类用途？读者佚名

答：《土地利用现状分类》（GB/T21010-2007）中，一级地类中的工矿仓储用地（地类编码06），包括三个二级地类，即工业用地（061）、采矿用地（062）、仓储用地（063）。显然这个二级地类属并列关系，而不存在从属关系。

根据国土资源部发布的《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第四条的规定，工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一宗地有两个以上意向用地者的，应当以招标、拍卖或者挂牌方式出让。前款规定的工业用地包括仓储用地，但不包括采矿用地。这里所谓的工业用地，有着特殊的语境，除包括《全国土地利用现状标准》中编码为061的工业用地外，还包括编码为063的仓储用地，但不包括编码为062的采矿用地。

笔者认为，对工业用地的理解，应当放在特殊的语境下去理解，国土资源部的文件意在强调分类标准中的工业用地、仓储用地等“工业”用地，应当以市场方式进行出让，这与《土地利用现状分类标准》中的“工业用地”、“仓储用地”之间的并列关系并不矛盾。

按照全国人大对《土地管理法》第五十六条、第八十条的解释，各级人民政府都应当按照《土地管理法》的规定，制定土地利用总体规划，规定土地用途，乡(镇)土地利用总体规划应当将土地用途落实到具体地块；国有土地在由有关人民政府批准确定给单位或者个人使用时，都限定其必须用于特定的用途，建设单位应当按照土地有偿使用合同或土地使用权划拨批准文件的规定使用土地，不得擅自改变规定的土地用途。违反土地利用总体规划以及违反出让合同约定或政府批准文件，擅自改变土地用途的，即构成《土地管理法》第八十条规定的“不按照批准的用途使用国有土地”违法行为，应依法给予行政处罚。