原载2月29日《中国土资源报》法制周刊

    专家意见：本刊特约顾问侯福志：《土地管理法》第七十八条规定，无权批准征收、使用土地的单位或者个人非法批准占用土地的，超越批准权限非法批准占用土地的，不按照土地利用总体规划确定的用途批准用地的，或者违反法律规定的程序批准占用、征收土地的，其批准文件无效，对非法批准征收、使用土地的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。非法批准、使用的土地应当收回，有关当事人拒不归还的，以非法占用土地论处。作为县国土资源管理部门在未经国务院或省一级人民政府批准的情况下，擅自与村民小组签订征地协议并支付补偿款，这本身就是一种事实上的非法批准征收土地的行为，因此，笔者认为本案应按照非法批地行为进行处理。实践中，基层国土资源管理部门在同级人民政府的压力之下，为了保证大项目好项目落地，且为了争取工期，往往采取边报边用、未报即用的方式，非法批准征转土地，这在情理上可以理解，但客观上却实违反了《土地管理法》的规定。

    附案例

某县国土资源局未经批准与村民小组签订征地协议的行为应如何认定——

这起征地案是“完成时”还是“进行时”？

欧阳妙珠

  为了及时为县重点项目提供土地，按照县委、县政府的安排部署，某县国土资源局未经批准，直接与某村民小组签订征收土地协议，征收该组土地300亩，并支付了相应的土地补偿款。后因个别村民不满向省、市举报。

  对县国土资源局的“征地”行为如何定性，实践中存在不同的意见。

  第一种意见认为，县国土资源局的行为构成非法批地。理由是：《土地管理法》第二条第四款规定，国家为了公共利益的需要，可以对集体所有的土地实行征收或者征用，并给予补偿。同时，该法第四十六条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。本案中，未经法定程序批准，县国土资源局擅自征收集体土地的行为，明显违反了上述法律规定。依据《查处土地违法行为立案标准》第四类第六小项，违反法律规定的程序批准占用、征收土地的，属于非法批地，应按《土地管理法》第七十八条处理。

  第二种意见认为，县国土资源局的行为构成买卖土地。《土地管理法》第二条第三款明确规定，任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。本案中，未经法定程序批准，县国土资源局出钱向村民小组购地，符合买卖土地的构成要件，应当认定为买卖土地，应按《土地管理法》第七十三条的规定予以处罚。

  第三种意见认为，征地方案需申请报批，批准后落实征地方案。但在报批方案前，县国土资源局可先与村民协商征地，达成征地意向，签订征地协议。现在，县国土资源局只是签订了征地协议，还未进入报批程序，应属征地的前置程序，不构成违法。在此过程中有异议属正常情况。

    笔者同意第二种意见。