原载2012年1月18日《中国国土资源报》法制周刊

           作者：侯福志

较之原《闲置土地处置办法》（以下简称《办法》），《闲置土地处置办法（修订草案）》（以下简称《修订草案》）有以下几个方面进步和突出变化。

一、适用范围进行了调整。按照原《办法》第二条，闲置土地是指土地使用者依法取得土地使用权后，未经原批准用地的人民政府同意，超过规定的期限未动工开发建设的建设用地。既包括国有土地使用权，也包括集体土地使用权。而按照《修订草案》第二条，闲置土地仅指国有建设用地使用权，集体土地闲置问题不在这个《修订草案》调整的范围之内。笔者理解，国有建设用地的闲置是土地管理中一个最突出问题，特别是近年来，伴随着房价的上涨，商品房用地闲置已经对房价起到了推波助澜的作用，直接影响了社会稳定与和谐。而集体土地闲置并不是主要问题，何况集体土地本身不允许建设商品住宅，因此，《修订草案》所适用范围集中在国有建设用地范畴显然更有利于解放主要矛盾。

二、对农用地征收后1年以内不用土地的处置。原《办法》第四条规定，“ 已经办理审批手续的非农业建设占用耕地，1年内不用而又可以耕种并收获的，应当由原耕种该幅耕地的集体或者个人恢复耕种，也可以由用地单位组织耕种。”《修订草案》取消了这个规定。这个调整有两点好处。一是上述规定在操作中存在难度。农用地办理征转手续后，若再交还原集体经济组织使用，会发生一系列问题。包括青苗损失赔偿问题；需要使用土地时农民不及时交还的问题。因此，这个规定本身不具操作性。二是征收土地1年内不用不是法律意义上的“闲置”，若一定要用《闲置土地处置办法》来调整这种法律关系，显得有些牵强。因此，《修订草案》取消这上述规定是正确的做法。

三、对于因政府、政府有关部门的行为造成动工延迟的情况进行了细化，避免了在这个问题处理上的随意性。实践中，处置土地闲置问题时，为了照顾开发企业，往往把一些由于开发企业自身原因造成的闲置，人为地归结为政府原因，造成了闲置土地继续闲置的情况，这种情况一方面影响了土地的使用效率，另一方面也为一些不法企业规避法律提供了口实，开了绿灯，客观上影响了调控房价措施的落实。《修订草案》第十条，把政府原因延迟动工的情形和具体范围作了届定明确后，解决了处置闲置土地工作中，滥用自由栽量权的问题，减少了在实际处置闲置土地时的随意性。为杜绝在这个问题上可能产生的腐败提供了法律保障。

四、对收回闲置土地的程序作了详细的规范，为闲置土地处置工作提供了一把利剑。关于收回闲置土地的程序，原《办法》第五条只作了简单的规定：“ 依照本办法第四条规定收回国有土地使用权的，由市、县人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府批准后予以公告，下达《收回国有土地使用权决定书》，终止土地有偿使用合同或者撤销建设用地批准书，注销土地登记和土地证书。”这个规定，在实践中并不好操作。因为，按照《物权法》的规定，土地使用权是一种物权，处置物权应当遵循《物权法》的一般规定，比如听证权等。而这些规定在原来的《办法》中显然不可能加以规定，《修订草案》从认定、下达《责令限期动工通知书》、《闲置土地认定通知书》，以及拟定闲置土地处置方案各个环节都做了具体而详尽的规定，特别是还规定了收回国有建设用地使用权决定前的听证制度，使收回程序具有了很强的操作性，也有利于保护管理相对人的合法物权。

 笔者建议：取消《修订草案》第三十三条规定。该条规定内容是：“闲置集体建设用地的调查、认定和处置，参照本办法有关规定执行。”笔者认为，集体土地管理与国有土地的管理，无论是内容还是程序都有着很大的区别，不宜参照国有土地管理办法执行，而应当结合实际情况单独制定办法。