关于制定《集体土地上房屋的征收与搬迁条例》的建议

                                            ●侯福志 

 原载《中国国土资源报》法制周刊，2011，3，2

    笔者在工作中，每至“两会”期间，时常接触或办理一些人大代表、政协委员有关制定集体土地房屋征收办法的议案、提案。但因为条件不成熟，加之没有上位法依据，只能答复人大代表或者政协委员等待国家有关规定的出台。《国有土地上房屋征收与补偿条例》出台后，集体土地房屋征收和补偿问题成了又一个焦点，尽快启动《土地管理法》的相关修改工作并进而研究制定《集体土地上房屋的征收与搬迁条例》已成当务之急。

与旧的拆迁条例相比，笔者认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》的最大亮点有三个，一是科学界定了公共利益的范围，从而有效解决了开发企业打着公共利益需要的旗号任意进行拆迁的老大难问题；二是承认并还原了房屋作为物权的根本属性，开辟了依法保护物权的新时代；三是不再允许开发企业直接介入房屋征收工作，终止了行政强迁和暴力强迁的法律基础。因此，在修改《土地管理法》以及拟定《集体土地上房屋征收与补偿条例》时，可以从上述规定中汲取一些成熟的做法。具体来说，可以从以下几个方面给予考虑。

一、科学界定公共利益范围

公共利益问题，同样是困惑集体土地征收工作的老大难问题，也是不同利益群体、不同阶层以及专家学者争论不休的问题，因此，在进行《土地管理法》修改以及制定《集体土地上房屋的征收与搬迁条例》时，不妨借鉴《国有土地上房屋征收与补偿条例》界定公共利益范围的成功做法。

我国还是一个二元社会，公共利益在城市和农村具体内容和表现形式有很大差别。因此，在《集体土地上房屋的征收与搬迁条例》时，不能完全套用《国有土地上房屋征收与补偿条例》有关公共利益的界定，还必须依据《城乡规划法》，结合农村特点和城市化进程的需要，科学界定公共利益的范围。比如，城中村改造、土地整治、双挂钩等，都可以列入公共利益的范畴。再有，建设服务农村的供水、排水、供电、供气、道路、通信、广播电视等基础设施以及学校、卫生院、文化站、幼儿园、福利院等公共服务设施，也都属于公共利益范畴。明确公共利益范围，可以更加有效地推进农村城市化进程，避免和减少利益矛盾和社会冲突，维护农村社会的稳定与和谐。

二、还原农民住宅的物权属性

长期以来，征收农民的土地，无论是国土部门还是学界、理论界，更多地强制征收本身的强制性特征，因此，当国家利益与集体利益、国家利益与农民利益冲突时，就会过多地强调和依赖政府的强势地位以及法律本身的强制性，客观上忽视了农民合法权益以及土地和房屋的物权属性。这是造成集体土地征收工作中矛盾和冲突的一个根本原因，也是信访工作大量集中于集体土地征收工作的一个根本原因。《物权法》承认了集体土地所有权、使用权以及农民住宅的物权属性，从而为规范集体土地房屋征收工作提供了法律基础。因此，可以借鉴《国有土地上房屋征收与补偿条例》的做法，在制定《集体土地征收和补偿条例》的具体条文中，明确公平补偿的原则，明确补偿的具体内容，保障农民对于货币补偿或房屋产权调换的选择权，以及评估机构由被征收人协商选定、“先补偿、后搬迁”等原则。在目前农民住宅没有市场参考价格的情况下，明确补偿标准不低于重置价格的原则。只要我们把农民住宅真正作为物权，而不是只作为土地上的附着物，并且在征收工作中，坚持平等、公开、公正的原则，就会减少许多不必要的利益冲突，从而有效地保障国家经济建设，加快推进城市化工作，促进农村的繁荣和稳定。

三、要禁止暴力强拆

与国有土地暴力强拆有所不同，《土地管理法》并没有规定政府或国土部门可以组织行政强拆，而是依法申请法院强制执行。这一点，与《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的原则是一致的。但在实际操作时，政府采取强制断电、断水、断路的情况，在集体土地征收工作中并不鲜见。因此，借鉴《国有土地上房屋征收与补偿条例》的做法，在集体土地房屋征收工作中，增加禁止暴力拆迁的条款，明确禁止采取暴力、威胁或者违反规定中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使被征收人搬迁的内容，并对因此造成损失的，规定由责任人承担赔偿责任；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，构成犯罪的，还要依法追究刑事责任。

集体土地房屋征收的立法工作，因为种种原因，长期以来一直困扰着国土资源管理部门，全国除北京等少数地方外，多数省市没有专门的集体土地房屋征收法规。《国有土地上房屋征收与补偿条例》的出台，把集体土地房屋征收工作推上了前台，客观上推动了集体土地房屋征收的立法工作，建议各省市按照国土资源部的统一部署，把集体土地征收立法工作纳入年度立法计划，结合“双保工程”以及农村土地整治等重点工作，积极研究、探索与《土地管理法》相配套的地方条例、集体土地房屋征收等专门性法规的修订和起草工作，推动国土资源服务经济建设工作更上新水平。