陈相花

　　盲目化、利益化、片面化现象亟待规范

　　主持人：增减挂钩是土地管理机制的一场改革，在试点工作中难免会出现这样或那样的问题。那么，当前在土地整治和增减挂钩中存在哪些主要问题，原因是什么？

　　侯福志：城乡建设用地增减挂钩试点中出现的一些亟须规范的问题，我认为主要有以下原因。

　　“土地财政”的驱动。土地是地方政府财政的主要来源，这一现状在很长时期内不可能改变。随着开发强度的增大，有限的建设用地资源越来越少。在计划指标有限的情况下，如何增加城镇建设用地规模，进而增加地方政府的财政收入，成为摆在地方政府面前的重要课题。因此，一些地方政府打着城市化、旧村改造、统筹城乡的名义，在违背农民意愿的前提下，强拆强建也就不足为奇了。

　　片面理解“双挂钩”政策。“双挂钩”即城镇建设用地增加与农村建设用地减少挂钩，这项政策的目标有三个：增加耕地面积，提高耕地质量；节约集约利用建设用地；使城乡用地布局更合理。也就是说，“双挂钩”的根本目的，是通过减少农村建设用地，提高节约集约用地水平，进而达到调整用地结构，增加有效耕地面积，提高城镇建设用地比例，促进农民增产增收的目的。而一些地方政府片面理解“双挂钩”政策，单纯强调该项政策在增加城镇建设用地指标上的功能，忽视了“双挂钩”政策在保障十八亿亩耕地红线、维护农民合法权益方面的导向作用，从而导致了上述问题的发生。

　　一些地方的领导干部存在着急功近利的思想。要政绩、要形象，也是存在于地方政府官员头脑中的一个普遍现象。这是导致大拆大建、农民“被上楼”一个主观原因。发展经济，改善城市环境，提高人民生活水准，是一个渐进的过程，不可能一蹴而就。任何脱离现实条件，好大喜功、急功近利，甚至违背法律、违背农民意愿的做法，不可能长久，也不可能真正实现发展的目标。

　　戢浩飞：我认为，当前增减挂钩试点中的“三化”现象亟待规范。

　　一是“盲目化”现象。有些地方对项目区、项目区整体审批、挂钩周转指标等概念理解不透，对挂钩政策把握不准，存在错误认识；有些地方脱离实际，缺乏调查论证，随意编制规划，频繁调整；有些地方试点方式单一，搞“一刀切”，盲目大拆大建，乱建高楼。

　　二是“利益化”现象。有些地方对周转指标的关注度过高，期望值过大。把试点重点放在争取建设用地指标上，过分追求土地级差收益，违反规定跨县域调剂使用指标，急功近利，背离试点的初衷。

　　三是“片面化”现象。有些地方对于如何推进试点工作没有一个较为清晰的认识,出现了如下一些片面的做法：重政府、轻农民。片面认为政府是主体，只注重政府主导，无视农民的主体地位，挫伤农民积极性。重视耕地数量，忽视耕地质量。片面追求耕地数量平衡，无视“占优补劣”问题，补充耕地的质量无法达到被占用耕地的质量，背离“耕地面积不减少，质量不降低”的基本要求。重建新，轻拆旧。对建新区的相关环节、税费、政策较为关心，而对折旧区的拆迁、补偿、安置、整理等工作重视不够。重城镇，轻农村。对城镇建设用地供需矛盾过于关注，而忽视农村建设用地情况，没有将城镇与农村作为一个整体，通盘考虑，统筹兼顾。

　　明确增减挂钩试点的“五大禁区”

　　主持人：保障农民的利益，统筹城乡发展，一直是我们开展增减挂钩试点的出发点和落脚点，但是目前有些地方出现的盲目推进等问题，效果适得其反。那么，做好增减挂钩周转应该注意哪些问题？ 

　　戢浩飞：规范增减挂钩试点工作，我认为应按照《国务院关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知》（以下简称《通知》）精神，设立“五大禁区”，即明确试点工作的五大禁止性事项：

　　严禁擅自开展试点或扩大试点范围。开展试点、确定试点范围等都必须经过严格的审批程序，各地无权擅自开展试点或扩大试点范围。

　　严禁以各种名义擅自开展土地置换、土地调整等行为。对借试点之名，突破法律禁区，擅自开展土地置换、土地调整等行为要坚决予以纠正。

　　严禁突破挂钩周转指标。严禁突破挂钩周转指标设立挂钩项目区，严禁项目区跨县级行政区域设置，严禁循环使用周转指标。

　　严禁盲目大拆大建和强迫农民住高楼。防止脱离实际，不顾当地条件盲目推进、大拆大建。

　　严禁侵害农民权益。严禁在农村土地整治中，违法调整、收回和强迫流转农民承包地，防止农村和农民利益受到侵害。

　　侯福志：要发挥“双挂钩”在推进农村城市化、保护十八亿亩耕地红线方面的政策优势，当前应当注意以下问题。

　　要控制试点范围。“双挂钩”试点时间不长，一些地方在具体操作时的做法也不尽相同，但暴露出来的问题多是共同的。第一，能够做到“建新”，但不能完成“拆旧”。由于不能拆旧，也就不能够完成复耕的目标，不能复耕，就不能归还周转指标，增加耕地数量、提高耕地质量成为空谈。第二，“双挂钩”缺乏足够资金支持。“双挂钩”在实际运行中，需要前期投入大量资金。各地的做法是通过项目运作，在增加的城镇建设用地中，切出部分经营性用地，及这部分土地出让收益弥补项目前期投入。这种做法在大城市以及城市化水平发展较快的地方不存在问题，但在经济欠发达或者区位不好的地方，并不能够真正做到资金平衡。如果项目自身不能平衡，那么，一些地方就在农民身上打主意。如在建新项目上缩水，在社会保障水平上缩水等等，导致侵害农民利益的事件时有发生。因此，国家应当通过提高门槛的办法限制试点范围并控制试点规模。

　　要尊重农民意愿。一些地方在推行“双挂钩”时，过多考虑的是项目的资金平衡以及城镇建设用地指标增加的规模，而对农民利益缺少制度层面的保护，这是导致强拆强建和农民“被上楼”的一个根本原因。我注意到，天津市作为首批“双挂钩”试点城市之一，在总结试点工作经验基础上，先后由市政府发布实施了《天津市以宅基地换房建设示范小城镇管理办法》，《天津市城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》等规章、规范性文件，明确了宅基地换房坚持村民自愿的原则，要求通过“双挂钩”参加示范小城镇建设的，应当由村民会议或根据村民会议授权村民代表会议对宅基地置换工作形成决定，从而有效地维护了农民的知情权、自主权和否决权，天津的做法值得借鉴。

　　要完善制度建设。“双挂钩”是一项系统工程，涉及多方面利益。处理不好，不但不会达到试点目的，还可能造成许多负面影响，这方面的教训实在太多。因此，必须在制度建设上下大工夫。建议结合《通知》，在修改《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》的基础上,尽快由国务院发布实施《城镇建设用地增加与农村建设用地减少挂钩试点办法》，结合小城镇建设，对试点规划、试点审批、试点范围、试点要求以及小城镇建设土地平衡等问题作出规范，进一步增强农民的话语权，对擅自扩大试点范围、试点面积以及以村改居名义擅自扩大建设用地规模等行为，要明确地方政府和主要负责人的法律责任。

　　正确处理土地整治与维护农民经济利益的关系

　　主持人：农村土地整治和增减挂钩试点工作与广大农民的切身利益密切相关，一些地方出现的违背农民意愿强拆强建，侵害农民权益等问题，背离了开展这项工作的初衷。那么，从政府层面，应如何按照《通知》精神，遏制和避免这类问题的出现？

　　谭立华：要把充分尊重农民意愿，实现社会和谐、生态环境优良、农民增收、农业增效和农村发展作为实施农村土地整治的出发点和落脚点，切实把维护农民合法权益放在首位。具体说来，就是要正确处理四个关系。

　　第一，要处理好农村土地整治与农业承包合同制的关系，确保农业联产承包制度的长期稳定。农村土地整治涉及统一规划、整体实施的问题，难免会触及到部分农民承包土地的拆分、合并或适当调整变更的问题。地方政府及其土地管理部门要在充分尊重农民意愿的前提下，选择有代表性的，切实可行、效果明显的地方作为试点，经依法批准后，分步实施，稳步推进。在实施城乡建设用地增减挂钩试点、开展农村土地整治过程中，对农民承包的土地不能强行拆分、合并或随意调整土地田块位置面积。对确实需要进行适当调整重新分配的，必须征得承包土地的农民的同意，尽可能避免不必要的土地纠纷和社会不稳定因素的出现。

　　第二，要正确处理农村土地整治与维护农民经济利益的关系，切实保护农民切身利益。农村土地整治要以提高农业用地的质量等级、增加耕地数量、提高农产品的产出率、最大限度提高农民经济效益为目的。对农村的山、水、林、田、路、村实行统筹规划，因地制宜，综合治理，分步实施。对于土地平整和低丘岗地改造项目，要保证做到熟地表层土剥离和返土，切不可在未经土地承包农民允许的情况下，直接挖山填洼，将“熟地”倒腾成“生地”，影响土地质量。更不能未经申报批准设立城乡建设用地增减挂钩试点，违反土地利用规划，违背农民意愿，搞不切实际的村庄集并，强拆强建，损害农民利益。

　　第三，要处理好土地整治与农民经济承受能力的关系，充分尊重农民意愿。湖北省谷城县的“周湾经验”值得借鉴。周湾村是一个不到250户的行政村，从1996年开始一次性编制村庄土地利用规划，分步实施村庄节地腾地工程。在尊重村民意愿的前提下，将原来分散、零乱、摊大饼式的旧村庄和大田中的单家独院整合成两街四排街巷式居民新村，并根据农村特点和农民生活习惯，规划成临街建楼房、屋后建畜禽舍的整齐划一的统一模式，有利于村民居住和生产经营，同时制定谁腾地、谁复垦，谁耕种、谁收益的鼓励政策，村民都乐于接受。经过十余年的村庄整治迁居腾地，全村节约村民建房占地45亩，迁居腾地还耕128亩，效果十分明显。如果每个行政村都像周湾村一样，根据农民经济能力和意愿，不搞强制手段，不搞一刀切，因人而异，因地制宜，循序渐进，逐步实施迁居腾地。那么，一个中等县市就可以增加数万亩耕地，仅此一项既能实现耕地总量和质量的增加，又能缓解城镇建设用地指标需求。同时还能为改善农村生产生活环境，加快农村城镇化步伐起到重大作用。

　　第四，要处理好农村土地整治与城乡建设用地增减挂钩的关系，确保实现“双保”目标。随着城乡建设发展，建设用地需求不断扩大，“双保”矛盾日显突出。这就要求我们不仅要增加国家和省级投入，而且要求市县级政府加强对农村土地整治的投入，真正把县级财政收取的土地开垦费和土地出让金等土地收益的一定比例投入到农村土地整治项目中来。一方面，要鼓励和扶持乡村农民自发组织开展村庄集并等农村土地整治项目，对检查验收符合土地整治质量要求的，给予适当的经济补偿，确保耕地面积的绝对增加和耕地质量上等级，以此增加的耕地面积用于折抵建设占用耕地的指标，实现耕地总量动态平衡。另一方面，各级政府及各相关部门要严格控制建设用地指标和建设规模，要提高城镇建设用地建筑密度和容积率标准，杜绝超标准占用土地的现象发生。

　　侯福志：我认为政府应主要从以下几个方面着手：做好宣传解释工作。事实证明，农民是通情达理的，只要宣传工作到位，政策说透，农民理解，农民一定会支持挂钩试点工作的。做好组织工作。挂钩试点不是国土部门一家的事，涉及地方各级政府以及发展改革、规划、劳动保障等多个部门，需要由市、县一级政府协调相关单位，统筹解决好规划、调查、评估、申请、审批、建设、拆迁、复垦以及项目运用等一系列问题。要让利于民。希望各级政府牢记为人民服务的宗旨，遇事多从农民利益着想，特别是在项目资金平衡中，更多地把利益向农民倾斜，让农民得利。只有农民支持，试点工作才能最终成功。

　　加快制度设计，构建体系化的操作规范

　　主持人：从具体操作层面上，如何进一步规范土地整治和城乡建设用地增减挂钩工作？

　　戢浩飞：土地整治和增减挂钩试点，政策性强，大家普遍感觉无从下手，缺乏一套完整的规范体系，因此当前迫切需要构建体系化的操作规范。

　　我认为，体系化的操作规范至少应当包括四个方面：规划控制体系。包括规划编制技术要点规范、审查报批规范、村庄归并整理规范、土地复垦竣工验收规范、土地复垦项目备案规范、项目区竣工验收规范等。程序控制体系。由当事人程序和行政机关程序两部分组成。当事人程序强调农民的有效参与，保障农民在交流、协商中享有充分的表达权、参与权及监督权。行政机关程序强调试点程序的公开、透明，规划程序应当民主化，举行听证会、论证会，以确保科学、民主；拆迁程序应当公开化，如拆迁面积丈量公开、补偿标准公开、补偿资金公开。矛盾控制体系。注重有效预防规避潜在的矛盾风险，积极化解试点工作中存在的矛盾，成立矛盾协调机构，设立专班，确保试点工作无上访、不扰民、无强拆、无事故。责任追究体系。有权必有责，用权受监督，侵权要赔偿。明确责任主体、责任内容是追究的前提。

　　侯福志：挂钩试点中出现的问题，很多是在操作层面引发的，如工作不细致，工作方式不稳妥，个别干部对待农民态度粗暴等。因此，需要政府及相关部门按照《通知》要求做好这些方面的工作。当前特别要做好农民迁入新居后的善后工作。包括失地后农民的就业问题、保障问题，只要在这些问题上让农民满意，让农民有利可图，试点工作就完成了一多半。相反，政府舍不得拿出钱来，不能正确解决好利益再分配问题，几年之后，当某些问题充分暴露出来后，到那时解决起来可能会十分棘手。

　　主持人：在推进城乡建设用地增减挂钩工作中，目前哪些制度设计需要进一步探讨和完善？

　　侯福志：我认为，当前最需要解决的农民上楼后剩余农用地的征收程序问题。按照《土地管理法实施条例》第二条第五项以及国务院法制办、国土资源部对《土地管理法实施条例》第二条第五项解释，农村集体经济组织土地被依法征收后，其成员随土地征收已经全部转为城镇居民，该农村集体经济组织剩余的少量集体土地可以依法征收为国家所有。但按照《土地管理法》规定，农村土地征收为国有，必须通过建设用地征收程序。而在一些挂钩试点项目区，原村集体经济组织所有的土地，由于在土地规划中已经被确定为农用地，不能按照建设用地程序实施征收，因此，需要在法律上明确非建设用地征收程序。

　　戢浩飞：严格规范土地整治和增减挂钩试点，涉及面广，头绪较多，是一项探索性、创新性的工作。我认为制度设计必须针对实践中出现的突出问题，抓住关键点，找准突破口。当前制度设计的着力点应体现在以下三个方面。

　　建立科学民主的规划制度。要按照认真调查、深入研究、科学论证、民主规划的要求，坚持规划先行，科学民主规划。在调查研究的基础上，拟定科学的规划，既要深入研究本地试点的地方特点，又要充分吸取各地的经验、教训。形成较为具体的规划及其说明之后，应广泛征求意见，保障农民的有效参与，如举行听证会，召开专家论证会等。根据意见反馈结果进行修改，不断提高规划的科学性和合理性。各地还要依据土地利用总体规划和农业生产、城乡建设、农田水利建设、林业保护和生态建设等有关要求，科学编制农村土地整治规划，合理安排增减挂钩试点的规模、布局和时序。

　　建立规范可行的评估考核制度。各地开展土地整治和增减挂钩试点的整体状况如何？各地推进试点工作取得了何种成效？还存在哪些突出的问题？如何进行解决？这些问题不仅为社会各界所广泛关注，而且直接关系到土地整治和增减挂钩试点的顺利推进。要建立一个规范的、客观的评估考核标准，以此来衡量和评价各地推行土地整治和增减挂钩试点的状况，准确评估和定位当前的实际动态，这是一个亟待建立完善的制度。

　　建立严格公开的责任制度。强化责任意识、严格责任制度是推进土地整治和增减挂钩试点的关键。要定期对试点工作进行检查，积极开展规范化建设年活动。通过社会公示制度、监督举报制度，拓宽群众监督渠道，自觉接受社会监督。对不符合政策规定的一律叫停，进行整治、规范和限期整改。对违法违规行为要坚决查处。对未经批准擅自开展增减挂钩试点、超出试点范围、突破下达周转指标规模的，要严肃追究有关地方人民政府负责人及相关人员的责任，并相应扣减土地利用年度计划指标。

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               《中国国土资源报》《法制周刊》报样
http://s16/middle/5e2a525fg9acbebd297ff&690
                               报样
http://s3/middle/5e2a525fg9acbebfe08e2&690
           笔者接受采访的素描像（画像水平很高，比我本人好看多了）
http://s11/middle/5e2a525fg9acbec2cdc5a&690

                       本人的画像也可留传千古了