在土地执法实践中，常见违法占地与违法建设叠加的复杂情况（以下简称双重违法行为），因此，为了提高查处土地违法行为的效率，避免因对部门分工有不同认识影响对案件的查处工作，依法界定建设（规划）、土地两个行政主管部门在查处双重违法行为的职责范围显得十分必要。

违法占地与违法建设的定性

要明确这种双重违法行为，首先就要明确违法占地和违法建设两个概念。

违法占地也就是《查处土地违法行为立案标准》中所称的非法占地，它是指行为人违反土地管理法律法规的规定，未经合法有效批准（包括征地审批、转用审批和供地审批）而占用土地的行为。根据《土地管理法》的第四十四条、第四十五条、第五十三条、第六十条、第六十一条、第六十二条等条款的规定。因国家建设或其他原因需要使用土地的，必须经土地行政主管部门呈报有权审批的人民政府批准。其中使用农用地的，要经过农用地转用审批；非本集体经济组织使用集体土地的还要经过土地征收审批。因此，行为人凡未履行转用、征收和供地审批手续而占地建设的行为。即构成违法占地的事实。除上述典型的违法占地情形外，违法占地还有骗取批准占地、超过批准数量多占土地等多种形式。

　　违法建设是指行为违反《城市规划法》、《村庄和集镇规划建设管理条例》的规定，未履行规划审批手续而从事建设活动的行为。根据违法建设占用区域范围的不同，又分两种情况。

一是按照《城市规划法》第三十一条、第三十二条的规定，在城市（直辖市、市和建制镇）规划区内（含规划区的村庄和集镇），进行建设需要申请用地的，必须向城市规划行政主管部门申请定点，由城市规划行政主管部门核定其用地位置和界线，提供规划设计条件，核发建设用地规划许可证。新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门提出规划设计要求，核发建设工程规划许可证。因此，凡行为人未履行审批手续取得“两证一书”而从事建设活动的行为，即可定性为违法建设。

二是按照《村庄和集镇规划建设管理条例》第十八条、第十九条、第二十条规定，在村庄和集镇规划区内，进行住宅、乡镇企业、乡镇村公共设施、公益事业建设，应当经县级人民政府建设（规划）行政主管部门审查同意（其中利用村内、集镇内原有宅基地、村内空闲地和耕地以外其他土地的，可由乡镇人民政府批准），并出具选址意见书后，方可申请划拔土地并实施建设，否则，没有履行建设审批手续实施的建设活动即可定性为违法建设。

单一违法和双重违法的区分

依法行政是依法治国方略的核心，也是执法工作应当贯彻的基本原则。对于执法监察工作者来说，贯彻依法行政的原则，就是要按照《土地管理法》的规定，依法查处土地违法案件。但由于违法行为存在着复杂性和关联性，因此，在操作层面上，必须首先区分出哪些是单一的违法占地行为，哪些是单一的违法建设行为，哪些是双重违法行为。然后，根据规划、土地两个部门不同的职责分工，对违法行为依法查处。

单一的违法建设行为：这种情况在城市、村庄和集镇规划区内比较普遍。在规划区外，则不存在这种单一的违法建设行为。构成单一违法建设行为的要件有三个：一是，有建设用地审批手续，即已取得了建设用地使用证；二是，在建设用地许可证的范围内，从事新建、扩建或者改建等建设活动；三是，未按照规定向建设（规划）行政主管部门申请办理建设工程许可手续或者向乡镇人民政府申请（农村住宅）建设审批手续。

单一的违法占地行为：这种情况集中发生在农用地和未利用地范围内，在城市、村庄和集镇规划区内并不存在。构成单一违法占地行为的要件有三个：一是，违法占地范围在《城市规划法》、《村庄和集镇规划建设管理条例》规定的城市、村庄和集镇的规划区以外；二是，占地的目的是为了从事建设活动；三是，未按照《土地管理法》的规定办理用地审批手续。

双重违法行为：这种情况中发生在城市、村和集镇规划区范围内。在规划区外则不存在双重违法问题。构成双重违法行为的要件有三个：一是，双重违法行为发生在《城市规划法》、《村庄和集镇规划建设管理条例》规定的城市、村庄和集镇规划区以内；二是，在占地范围内要从事建设活动；三是，未向建设（规划）行政主管部门、土地行政主管部门申请办理建设用地规划许可（含选址）和用地审批手续。

查处双重违法行为的职责范围

按照笔者的上述分析，凡是单一的违法建设行为，自然应当由建设（规划）行政主管部门依据《城市规划法》、《村庄和集镇规划建设管理条例》的规定进行查处。凡是单一的违法占地行为，自然也应当由土地行政主管部门依据《土地管理法》的规定进行查处。

对于同一行为违反多部法律的双重违法行为，《行政处罚法》并没有对部门之间的职责分工进行界定，但该法第二十四条则明确规定“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚”。笔者根据“一事不再罚”的规定，结合实际执法操作实践，可以得出以下几个各方面的推论：第一，对于双重违法行为，建设（规划）和土地行政主管部门可以按照各自负责执行的法律依据分别依法进行查处。

第二，对于双重违法行为，如果建设（规划）和土地行政主管部门有一方作出了罚款的行政处罚，那么，根据一事不再罚款的原则，另外一方就不能针对同一违法行为做出罚款的处罚。

第三，对于双重违法行为，如果建设（规划）和土地行政主管部门有一方先前已作出了没收或者拆除建筑物的处罚，由于另一方没有可执行的标的物，那么，另一方可不再作出同样的处罚。

值得注意的是，目前许多城市在城市规划区内实施综合执法体制，并对查处违反规划法律法规行为的主体做出了特殊规定，那么，在具体查处双重违法案件中，还必须考虑到综合执法机构与建设（规划）部分之间的职责分工，以便做好相应的衔接工作。作者：侯福志