来源：国土资源网 记者采访原载《中国国土资源报》

天津市国土资源和房屋管理局政策法规处 侯福志

    加强执法监察基础建设

　　保障中央扩大内需的决策落到实处，使“双保行动”取得实实在在效果，给执法监察工作提出了更高要求。笔者认为，当务之急是要把主动服务与规范管理相结合，建立和完善执法监察新机制。

　　当前，国土资源执法监察工作在机制上存在三个缺陷。一是不能做到早发现。近几年，国土资源部实施卫星图片执法检查，但由于卫星图片是“过去时”，而且记录的信息跨跃一个年度，调查、核实、甄别又需要三四个月时间，等到对违法行为进行查处时，钢筋水泥早已变成高楼大厦。尽管一些地方，为了做到早发现，陆续建立了执法监察信息员队伍，并且开展了动态巡查，但因信息员队伍本身素质参差不齐，加之专业执法队伍人员少、车辆少等原因，很难做到全天候、全覆盖。二是不能做到早制止。目前，执法队伍本身力量十分薄弱，无法应对大规模的违法占地活动。再者，制止违法占地行为需要说服教育、制作停止违法行为通知书，如果采取这些措施仍起不到作用，国土资源管理部门就没有了硬手段，只能眼睁睁地看着建筑物一天天长高。三是不能做到早查处。土地违法案件从立案、调查、听证、处罚通常要3个月左右的时间，如果当事人不配合，或者故意阻挠调查工作，案件查办时间还会延长更多。通常违法占地建设周期短则三五天，多则个把月，等到下达处罚决定书，建筑物早已建成并利用起来。

　　保护18亿亩耕地红线是国土资源管理部门的政治责任。在金融危机蔓延的特殊背景下，各级政府所采取的一些救市措施有些是临时性措施或者称权宜之计，而保护18亿亩耕地红线则是长远的要求。在“双保行动”中，国土资源执法监察部门不能因为保增长而放松对土地利用的监管，相反要加强执法监察的基础建设，在机制上做足文章。

　　首先，要完善法规体系。对《土地管理法》中不适应执法要求的内容进行修改，围绕由查处为主向预防、查处并重的执法思路转变的要求，重点强化监督检查手段，赋予县、乡一级人民政府强制拆除权。增加非诉行政行为（如责令停止违法行为通知书）即时申请法院执行的规定，以确保把违法行为消灭在萌芽状态。其次，加强执法队伍建设。重点是提升执法人员法律素质和办案的业务素质。建议国土资源部延长执法监察取证培训班的时间，并增加班次，同时增加以案说法课程，针对不同案件，从案件性质认定到办理程序等，系统进行教育培训。省厅也要参照上述模式，结合执法人员办证、换证考试，脱产培训执法人员，培养业务骨干。再其次，加强对司法机关执行公务行为的监督。司法机关应当认真按照司法机关与国土资源部共同发布的文件要求，依法履行监管职责和义务。对司法机关工作人员也要实行问责制，对于在受理移送、强制执行案件工作中，有玩忽职守、徇私舞弊、贪赃枉法行为的，监察机关、检察机关也要按照规定，依法追究其行政或者刑事责任。

　　江苏省南京市国土资源局执法监察处 宋雅建

　　共同审核 联合执法

　　土地执法工作肩负保护资源、保障发展双重重任，在“双保行动”中，执法监察部门要抓住机遇，顺势推进土地管理共同责任机制建设。

　　建立健全建设用地共同审核制度。由各地国土资源主管部门牵头，发改委、建设、城乡规划、环保、劳动保障、林业、监察部门等为常设成员单位，对建设项目实施共同审批。各部门要加强对已批准建设用地使用情况的监督检查，要将建设项目依法用地和履行土地出让合同、划拨决定书的情况及建设工程是否符合规划条件等，作为建设项目竣工验收的内容。

　　建立土地执法联席会议制度。由国土资源主管部门作为召集人，与各级人民法院、检察院、公安机关、城乡规划部门、建设部门、监察机关等建立联席会议制度。各部门定期通报各自依职权办理的涉及国土资源的违法犯罪案件总体情况，分析发案特点和趋势，研究解决各自在相互协作和案件移送过程中存在的问题。

　　建立和完善政府领导下的土地违法案件联合查处机制。积极构建多渠道、多关口防范和制止非法占用土地行为的群防群治网络。为了提高土地联动执法效率，对于城乡规划区内的违法用地和违法建设，可确定由城乡规划主管部门牵头查处；在城乡规划区以外违法占地建设的，由国土资源部门牵头查处；擅自改变林地用途非法占用林地的，由林业主管部门牵头查处。执法牵头单位在土地执法中，可以提请纪检监察、公安、司法以及工商、税务、银行、电力、供水等部门配合予以协助，被提请协助的单位有责任协助土地执法，根据提请协助办理的事项和要求，在职权范围内予以协助。各执法机关要与人民法院、人民检察院建立执行工作联动机制，确保国土资源、城乡规划的处罚决定以及法院生效法律文书得到完全执行。

　　建立节约集约用地考评制度。将节约集约用地作为评价指标列入政府部门年度考核和评价体系，与干部的任免、考核、提拔和处分挂钩，从根本上消除地方政府的用地冲动，有效化解地方经济增长与保护资源、严格执法的矛盾。

　　山西省晋城市国土资源局土地利用科 张学奇

　　强化“三级”监管责任体系

　　当前各地正在积极贯彻落实中央保增长的宏观经济政策，启动了许多基础性和公益性的重点工程建设项目，以期发挥对经济建设的强力拉动作用。这些新建项目对建设用地需求总量将会出现新的高峰，也势必会对我国保护18亿亩耕地红线带来不小的冲击。在当前形势下，国土资源部门必须统筹兼顾协调处理好保障发展与保护资源的关系，着力做到既积极主动服务，实现管得好、管得活，又要做到严格规范监管，实现管得严、管得住，避免出现新一轮建设用地失控的危险。在“双保行动”中，基层国土资源土地执法监察要重点做好四个方面工作：

　　积极构建政府主抓、相关部门协同监管的共同责任体系。市、县、乡三级政府处在土地监管的工作前沿，必须建立起以各级政府为主体的共同责任体系，政府主抓、部门协同，在政府的统一领导和大力支持下开展工作。在具体工作中，一方面要建立耕地保有量倒查机制，按违法占地发生量考核耕地保护工作，对违法现象严重、制止不力的地方，实行建设用地限批停供，对发生违法行为的单位一把手实行问责，严格追究有关人员的责任；另一方面要建立监察、国土、公检法等部门的联席会议制度，形成多部门联合办案机制，对违法占地采取“五不”措施，即不得进行项目备案、不得进行规划设计、不得进行工程招标、不得供水送电、不得发放营业执照，使土地违法行为的监管和查处真正落到实处。

　　建立和完善国土资源部门内部的共同监管体系。市局、县局要在机关内部建立起“纵向分段、横向切块、全员执法、全方位监管”的共同监管责任体系，按照“谁受理、谁审批、谁监管”的原则，建设项目用地从申报用地意向开始，就开始进入监管的范围。在预审、报批、竣工、发证、年检各个环节，将已经审批的在用地、已经预审的拟批地，始终置于监管之下，在监管中发现有违法苗头，立即制止和处理。

　　强化上下一体的执法监察责任体系。目前，要在不断充实和完善执法监察各项制度的基础上，进一步完善市局、县局、国土资源所三级执法监管责任体系，按职能分工，三级一体，上下联运，各司其职，各负其责。国土资源所重点进行动态巡查。按照包村包片定期巡查、不定期突查、严密监管、立足预防的原则开展工作，发现苗头要立即制止、及时报告、迅速处理，对制止不力形成违法用地的，追究所长和相关人员的责任。县局重点在立案查处。要采取异地巡查、交叉办案、强行制止的措施，对土地违法行为处理不力，或处置不彻底形成的违法案件，要追究分管领导和相关人员的责任。市局工作在协调督促与指导。局领导包县督查，协调系统上下内外和相关部门的关系，制定和完善相关政策，严格落实监管责任，出现违法案件，追究分管领导和相关人员的责任。

　　努力建设群众参与、信息通畅的社会监督体系。要在每个行政村、大中企业设立协管员，监管本村、本企业依法用地，帮助国土资源部门开展工作；每名执法监察人员要联系若干名信息员，获取动态信息；市、县两级国土资源部门聘请从领导岗位退下来的老干部担任国土资源监察专员，深入到县、乡检查依法用地情况，督办案件查处，全面及时掌握违法苗头；充分发挥广大群众的监督作用，做到地动我知。

　　建立和完善土地执法长效机制，将各种监管、监督融为一体，增强全社会共同管地、依法用地意识，就能有效预防和遏制土地违法违规现象，将土地违法行为消灭在萌芽状态。

　　河南省漯河市国土资源监察支队 高彦伟

　　突出政府的主导地位

　　结合多年执法监察工作实际，我认为在落实“双保行动”中，土地执法监察工作要抓好“三个突出”。

　　一是突出各级政府在土地执法监察中的主导地位。国务院有关文件明确规定，各级政府主要领导是耕地保护第一责任人。但在实际工作中，第一责任人的作用不但没有发挥出来，一些地方政府领导甚至认为，土地管理部门是招商引资的“绊脚石”，以致项目落不了地。要改变这一现状，国土资源部门除了积极宣传土地法律法规政策外，还要争取各级政府的理解、支持，发挥各级政府在土地执法中的主导作用。漯河市在这方面进行了有益的探索，取得了较好成效。从2007年开始，漯河市国土资源部门把向县（区）、乡（镇）政府送达《制止违法违规用地建议函》纳入执法程序，督促县区政府履行耕地保护第一责任人的职责，出面制止违法占地，并定期向市政府报告土地执法情况。针对违法用地多发生在乡、村两级的实际，漯河市纪委、监察局、国土局联合出台了《漯河市乡、村两级违反土地管理规定行为责任追究办法》，对辖区内发生违法占用基本农田或耕地行为的乡村主要负责人追究责任，并细化明确了问责标准。

　　二是突出抓好早制止工作。土地违法案件一旦形成事实，拆除、罚款、处理人的难度都很大，因此必须在早发现、早制止上下功夫。针对国土部门在执法中缺乏有效强制制止手段的问题，漯河市政府出台文件规定，各级国土部门要做好土地执法动态巡查工作，对违法违规行为做到早发现、早制止、早报告；逾期不改正的，由县（区）、乡（镇）政府依据《城乡规划法》的有关规定负责组织拆除。近两年，漯河市加强了乡（镇）国土所和土地监察机构的建设，建立了以乡（镇）国土所为单位，市、县（区）、乡(镇)三级国土资源部门联动的土地执法监察责任制。违法用地行为发生后，国土所要在48小时内上报县（区）局，县（区）局72小时内上报市局，切实做到了早发现、早报告。同时，成立了市公安局国土资源公安室（市政府常务会议已决定成立市公安局国土资源保卫警察大队）。公安室的主要职责是接受、办理国土部门移交的土地犯罪案件；协助国土部门开展巡查，共同制止违法用地行为，对拒不停工整改的，警察大队及时采取传唤、行政拘留等强制措施。

　　三是突出查处典型案件。2007年“百日行动”以来，漯河市向法院申请强制执行近200起，向公安部门移送近百人，但没有一起执行到位，没有一人被判刑。土地执法的大棒总是高高举起，轻轻落下，也造成大家在土地问题上敢于违法，并形成违法用地量大面广的现状。在“双保行动”中，特别需要抓几起有影响的典型案件，严肃处理，增强土地执法威慑力。2008年底漯河市建立了由公、检、法、监察和国土资源部门参加的土地执法联席会议制度，下一步将由公检法、纪检监察和国土资源部门联合查处一批典型案件，增强土地执法威慑力。

　　陕西省宁强县国土资源局执法监察大队 黎 宁

　　遏制违规供地和搭车用地

　　在当前形势下，扩大内需保证经济社会平稳较快发展是各级政府的中心工作，基层乡镇人民政府更是将农村经济增长和农民增收作为保增长的重要指标。但与此同时，一些地方出现了盲目圈占耕地甚至基本农田搞非农产业场所建设等非法占地现象。

受金融危机的影响，多年外出务工的大量农民工纷纷返乡，这些农民工大多有较强的创业意识，对于农村产业结构调整和促进农民增收在客观上起到了良好的带头作用。但是调查发现，许多农民工及一直在家务农的村民对当前国家扩大内需的政策不甚了解，缺乏依法依规用地意识，以产业结构调整和临时用地为名，盲目圈占耕地甚至基本农田搞非农产业场所建设。而部分基层干部特别是村组干部对这种随意圈占乱占土地行为视而不见，甚至个别村组干部带头圈占乱占土地，在一定程度上对这种违法现象起到了推波助澜的作用。

　　在“双保行动”中，国土资源执法监察人员要牢固树立“三个不能变”的执法监察意识，即，坚持规划与计划管控的龙头地位不能变，坚持节约集约高效用地的原则不能变，坚持依法按程序履行法定职责的要求不能变。国土资源管理干部特别是国土所干部要认真学习关于农村产业结构调整的用地政策，领会中央扩大内需政策的精神实质，为当地政府主要领导、单位、个人积极主动提供用地政策服务，做好政府的参谋与助手。要抓住一切可以利用的时机，在当地干部群众尤其是土地执法协管员中广泛开展政策宣传，增强广大干部群众依法依规用地的意识；积极引导农村产业结构调整，合理利用荒山荒坡、未利用地等非农用地。

　　扩内需、保增长是当前形势所需，国土资源部门应积极服务于农村产业结构调整，加强与农业部门、地方政府的协调。由农业部门因地制宜地制定辖区内农村产业结构调整的统一发展规划，明确各乡镇、村产业结构调整的布局、数量和规模，为国土资源部门审批用地提供依据和参考，实行严格的规划控制管理。国土、农业、扶贫、计划等部门要统一协商制定相关政策，形成长效机制。农村进行产业结构调整搞非农建设时，应在当地政府、村组同意并签署意见后，向国土资源部门提出用地申请，经审查批准划地后方可进行建设。对于占用耕地的应强制性签订补充或恢复耕地责任书，由非农建设用地户负责恢复或补充同等数量和质量的耕地；无条件补充的，必须缴纳补充耕地费用由国土部门组织补充。

　　在当前农村扩大内需调整产业结构促增长的形势下，国土资源部门应当将执法工作重心进一步前移至选址、审批的各个环节，贯穿于使用土地全过程，为促进经济增长提供用地服务；将“事后查处”转变为“宣传先行、加强监督、事前预防”上来，进一步强化土地执法手段，坚决制止违规供地、搭车用地等现象。要增加土地执法巡回检查密度，充分发挥土地协管员或信息员的作用，及时发现和制止以调整产业结构为名违法占地行为，严防形成违法事实。对于乱批土地、乱“开口子”的干部，应依法依规移送纪检、监察机关追究责任。对涉及用地面积较大、群众反映强烈的土地违规违法问题，要加大联合执法力度，争取公安、检察、纪检监察部门的大力配合，查处到位并进行公开曝光，起到“查处一起、影响教育一片”的效果。

　　湖南省益阳市国土资源局城区国土分局 胡能灿

　　着力创建执法长效机制

　　开展“双保行动”，是各级国土资源执法监察部门义不容辞的责任，也是深化国土资源执法监察工作难得的机遇。各级国土资源执法监察部门应以“双保行动”为契机，着力创建国土资源执法监察长效机制，重点做好以下工作。

　　加强执法巡查网络建设，从源头上遏制土地违法行为。实行县、乡、村三级联合执法监察，整合土地执法监察大队和国土所基层人员，组建机动中队，改善土地执法中必要的设施条件；明确巡查任务、职责以及巡查范围，严格考核，兑现奖惩，形成“横向到边、纵向到底”的执法监察网络，确保土地违法行为发现得早、报告得快、制止得了。

　　加强国土资源法制日常宣传，提高干部群众依法管地用地和保护耕地的意识。在政府部门、企事业单位、社区、乡镇、村广泛开展形式多样、生动直观的普法宣传教育，既要有正面的预防教育、宣传和咨询，还要有反面警示教育，比如可以采用法制教育专题讲座、犯罪人员以身说法、相关案件图片展览等传统手段，还可以利用影视技术制作教育专题片在电视台播放等，使土地相关法律法规、政策真正深入人心。

　　加强执法监察机制建设，对土地违法行为始终保持高压态势。强化案件查处内部联动机制，对于事实清楚、证据确凿、当事人无异议的个人土地违法案件，应与基层政府及相关部门配合，先强制拆除再进入法定程序；对于一般性土地违法案件也应简化办案程序，提高办案效率，确保处罚及时到位，避免人为扩大损失。完善部门联动机制，加强与纪检监察、公检法司等部门的协调配合，建议在国土资源部门引入公安机制。建立和完善土地信访工作快速反应机制，对重复上访、集体上访和越级上访案件实行包案处理责任制。严格落实问责机制，推动地方政府依法管地和支持土地执法，对少数地方政府主导或直接实施的土地违法案件，要积极向上级政府和国土资源部门报告，依法严肃查处。