郑风田：国有股转持社保，农村养老保险有戏了？

郑风田 中国人民大学

国务院近日决定，在境内市场实施国有股转持，即股权分置改革新老划断后，凡在境内证券市场首次公开发行股票并上市的含国有股的股份有限公司，除国务院另有规定的，均须近首次公开发行时的实际发行股份数量的10%，将股份有限公司部分国有股转由全国社会保障基金理事会持有，全国社会保障基金理事会对转持股份承继原国有股东的禁售期义务。截止至2009年3月26日，股权分置改革新老划断后首次公开发行股票并上市的含国有股公司共131家，涉及国有股东826家，应转持股份约83.94亿股，发行市值约639.33亿股。（新华网）。

这个国有股转持释放出不少利好的消息，最少，原来不直苦于无米下锅的农村养老保险有戏了，前提当然是获得国有股的全国社保基金要规定有一半要用于农村的养老保险。

“减持”变“转持”，避免了股市的大震荡。

《境内股市转持部分国有股充实社保基金实施办法》规定：股权分置改革新老划断后，凡在境内证券市场首次公开发行股票并上市的含国有股的股份有限公司，除国务院另有规定的，均须按首次公开发行时实际发行股份数量的10%，将股份有限公司部分国有股转由社保基金会持有，国有股东持股数量少于应转持股份数量的，按实际持股数量转持。

国有股减持从2001年就开始实施，是个极敏感的话题，有关国有股的“减持”与“转持”的争论也持续了很多年，这次的转持实质上是在过去的教训基础上总结出来的。在国家社保基金成立之初，“国有股减持”就曾经是基资金来源的主渠道，但始于2001年6月12日的国有股减转，4个月后即被紧急叫停，主要原因是引起的市场震动太大。

2001年的“减持办法”曾规定，凡国家拥有股份的股份有限公司向公共投资者首次发行和增发股票时，均应按融资额的10%出售国有股；股份有限公司设立未满三年的，拟出售的国有股通过划拨方式转由社保基金理事会持有，并由其委托该公司在公开募股时一次或分次出售。国有股存量出售收入，全部上缴社保基金。这一“减持办法”实施4个多月，因股市波动巨大而被迫暂停，社保基金收入12亿元。

同样的减持政策在境外市场却反应平静，“减持”一直持续至今天，所以全国社保基金变“减持”为“转持”，就可以避免了股市的大震荡。减持对市场的负面影响会比较大，改为“转持”则对市场的副作用就会小一些。今年是“大小非”解禁高峰期，全年要解禁的大小非市值超过了3万亿，是去年的8倍多。实行国有股由减持改为转持政策调整，则有利于减轻市场压力，有利维护市场稳定的作用。

三年禁售期，有利于股利的长期成长，解决历史遗留问题。

《境内股市转持部分国有股充实社保基金实施办法》规定：转由社保基金会持有的境内上市公司国有股，社保基金会承继原国有股东的禁售期义务。对股权分置改革新老划断至本办法颁布前首次公开发行股票并上市的股份有限公司转持的股份，社保基金会在承继原国有股东的法定和自愿承诺禁售期基础上，再将禁售期延长三年。

　在证监会尚再次重启IPO之前出台转持政策，有助于一次性解决历史遗留问题。国有股转持而不是马上减持，划拨给全国社保基金后禁销三年。这样可以保证对市场的压力小一点。国有股10%由全国社保基金持有,可以缓解减持时资金流入市场的压力，使市场原本的紧张情绪有所缓解，3年之后再出售减持就可以避开减持高峰，市场压力就可以小很多。

公司也不用担心被社保基金会乱干预。

《境内股市转持部分国有股充实社保基金实施办法》规定：社保基金会转持国有股后，享有转持股份的收益权和处置权，不干预上市公司日常经营管理。

 过去一直担心如何社保基金持股，会不会派股东？会不会介入上市公司董事会？会不会给本已复杂的国有资产监管体系带来更大的混乱？上述规定最少已给出一个说法，这在某种程度上也防止社保基金一头坐大，终止他们乱干预上市公司日常经营的资格。但如何协调三年禁售期后股票出售问题，还是有许多大难题待解。

空转的全国社保基金资金源头有保障了。

早在2000年全国社保基金成立之初，吴敬琏老先生就曾经谏言，从中国实际情况看，用国有资产存量解决政府对老职工养老保险隐性债务问题，乃是目前唯一现实的选择。他主张将部分国有净资产或国有股股东权益划拨给全国社保基金理事会，并记入老职工个人账户。

中国社保基金长期以来一直存在拖欠情况，亏空和缺口一直很大，目前全国社保基金管理的资金规模仅5000多亿元，在中国社会日趋老龄化的背景下，就显得越发严重，难以应付老龄化浪潮的来临。 有专业人士估算，即使不计失业保障，保障资金的需求至少在10万亿。而2008年中国GDP为30.0670万亿，政府财政总收入约占其中的20%，为61316.9亿。而截至2008年底审计署审计表明，全国各类社保基金积累额近2.5万亿元。由此可见，目前社保资金的缺口远远超过相当于政府全年的财政收入。 

中国的养老金缺口到底有多大？劳动和社会保障部前任部长郑斯林给出的数据是2.5万亿，世界银行5月份提供的研究数据是9.15万亿。无论是2.5万亿还是9.15万亿，都会让人“谈老色变”。据估计，到2030年，我国60岁以上的老龄人口将增至4亿左右，到2050年，我国60岁和65岁以上的老龄人口总数将分别达到4.5亿和3.35亿。 养老金缺口实际上都是隐形债务，如何建立可持续的养老制度，资金就成了关键。 

目前的社保资金缺口是国有资金投资和社保基金之间争钱的矛盾体现。 国家大型财政投资挤压了社保资金的投入，如今，中央缺钱，地方政府缺钱，企业更缺钱，这都增加了完善社保体制的难度。通过一定比例的强制性规定，可以有效地缓解这一矛盾。 

将国有股划转社保基金之后，就可以增强社保基金的整体实力，而且未来新股的不断发行，不断有新的国有股转交社保基金，使社保基金有了可持续的资金来源渠道。某种程度上来看，将国有股划拨社保基金也是天经地义的，因为过去我国国有企业实行的是低工资低福利政策，亏欠许多离退休者的工资保险，而通过将部分国有股转由社保基金会持有，可以进行适当的弥补。同时，最根本是要保障未来的人口老龄化社会出现的支付高峰需要。国有股充实社保基金可以大大增强社会保障职能，消除老百姓的后顾之忧，也是刺激经济拉动内需的手段之一。

农村养老保险有戏了？

中央就提出要在2020年建立覆盖城乡的社会保障体系。那么，目前社保资金最大的短板在农村社保基金的缺口。

国有股转持社保基金，而社保基金又该主要用在城镇还是农村？我认为目前最少应把转持的一半基金用于农村社保，主要原因是在十七届三中全会提高构建我国农村的养老保险体系，但目前这方面的国家投入是杯水车薪，迫切需要这部分资金为未来的全国农村养老保障体系打基础。

经过多年的建设，目前我国城镇的社会保障体系日初步构建已日趋完善，而农村社会保障还八字没有PIE。目前农村养老还停留在很低的水平上，低水平的家庭保障、土地保障及国家救助是目前农村养老的主要形式。但多年实行的计划生育政策，使农村也陷入老龄化社会。而2亿多外出打工的农民，城市不愿意接纳他们，他们的养老还得回到农村。未来如何缩小城乡差距，构建与城镇社会保障体系衔接统一的农村养老体系是一个很大的问题。

1995年10月，国务院办公厅出台《关于进一步做好农村社会养老保险工作的通知》，主要内容是在农村要逐步建立农村社会养老保险制度，是建立健全农村社会保障体系。但这个政策却回避了中央与地方政府的投入责任，不少地方集体的投入也形同虚设，最后成了农民拿钱自己养自己，这项政策后来就陷入难以为继的困境，在实验多年后终止。而新的农村养老保险要想真正地建设并持续维持起来，政府少投入或者不投入是不可能的。

所以这次的转持社保基金如果拿出一半用来发展农村养老保险，我国农村的养老保险体系建设的最大难题也就可以解决了。据估计未来两年半时间内约有2.6万亿元-4.3万亿元市值的解禁股，如果有一半的资金能够用于农村养老，有1万多亿，这样农村养老保险就不会一直是无源之水了。

（评论者郑风田为中国人民大学教授）

境内股市转持部分国有股充实社保基金实施办法 

2009年06月19日19:36 　 财政部网站　　 

内证券市场转持部分国有股充实全国社会保障基金实施办法

　　第一章 总则

　　第一条 按照中央关于多渠道筹集社会保障基金的决定精神，根据国务院关于在境内证券市场实施国有股转持的有关政策，制定本办法。