行政复议法修订沿革：

2022年10月，十三届全国人大常委会第三十七次会议对修订草案进行了首次审议；

2023年6月，十四届全国人大常委会第三次会议对修订草案进行了二次审议；

2023年8月28日，行政复议法修订草案三审稿提请十四届全国人大常委会第五次会议审议。2023年9月1日，十四届全国人大常委会第五次会议表决通过新修订的行政复议法，自2024年1月1日起施行。

 

【编者按】行政复议法和行政诉讼法有共同之处，都是保护公民法人和其他组织合法权益、监督行政机关依法行使职权、解决行政争议的重要法律制度，都是救济法。

行政复议制度在解决行政争议方面有其优势。首先，复议机关与原行政机关之间存在上下级隶属关系，复议机关有层级监督职权，可通过各种资源与手段来监督制约下级机关，故在解决行政争议时具有得天独厚的优势。其次，行政复议在行政行为的审查广度、强度、深度等方面都超过行政诉讼。再次，行政复议还具有行政业务专业性、高效快捷、灵活便民、免费等优势。行政复议制度的劣势在于上级对下级的监督，容易“官官相护”，天生难以摆脱“独立性”的质疑，也就天生缺乏公信力；审理程序相较于庭审简略，不利于查明事实；复议申请人的查阅复制权往往受限；办案的不决策，决策的不办案；行政复议决定不公开等等也让公信力再打折扣。

而行政诉讼制度优势在于中立性、终局性、权威性、公正性，特别是在程序上。另外，法律制度更为完善，更能发挥监督行政、救济的功能，其劣势在于效率不高，而且司法权尊让行政权，不能代替行政权，审查行政行为合理性有力有不逮之处。

因此，行政复议制度与行政诉讼制度各有优势，如何做到优势互补，在解决行政争议上发挥制度合力作用，这正是行政复议法修法所应考量的因素。行政复议作为准司法，如何借鉴行政诉讼制度提高公信力，但又要避免与行政诉讼趋同，如何提高行政复议的公信力，如何实现“竞争中合作、差异中互补”的新型衔接关系 ，应是行政复议法的修改要义。

总之，行政复议和行政诉讼这两种法律制度应各司其职，行政复议应发挥化解行政争议的主渠道作用，而行政诉讼应作为解决行政争议、维护社会公平正义的最后一道防线。

在税务行政争议实务中，大量的税务案件在税务处罚听证阶段或者在行政复议阶段得以解决，只有极少部分的争议才进入法院，真正体现了行政复议是化解行政争议的主渠道作用。

本文就新修订的行政复议法（下称新法）、二审稿、一审稿、现行法及实施细则、行政诉讼法，结合多年专注于税案的实操经验进行解读，以飨读者。

 

目录

第一章 总则

第二章 行政复议申请

第一节 行政复议范围

第二节 行政复议参加人

第三节 申请的提出

第四节 行政复议管辖

第三章 行政复议受理

第四章 行政复议审理

第一节 一般规定

第二节 行政复议证据

第三节 普通程序

第四节 简易程序

第五节 行政复议附带审查

第五章 行政复议决定

第六章 法律责任

第七章 附则

第一章 总则

 

第一条 为了防止和纠正违法的或者不当的行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督和保障行政机关依法行使职权，发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用，推进法治政府建设，根据宪法，制定本法。

 

【张律解说】

1、红字部分为新法相对于现行法及实施条例的新增规定,下同。此外，绿字部分为新法（三审稿）相较于二审稿的新增规定。

 

2、行政复议与行政诉讼都属于行政争议解决制度。如何各取所长、优势互补，形成合力多元化化解行政争议，一直是各方努力的方向。早在2014年，党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》就提出：“健全社会矛盾纠纷预防化解机制，完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制。”

 

3、行政复议作为化解行政争议的主渠道的沿革

1989年颁布行政诉讼法。1990年颁布行政复议条例，其作为行政诉讼的配套制度和补充。1999年颁布行政复议法，行政复议不再作为行政诉讼的附庸，而是独立于行政诉讼的法律制度，但都未对行政复议解决行政争议功能做出明确规定，主要是因为彼时着眼于对行政行为的合法性审查的监督职能。实务中，大量行政案件经过行政复议后，又进入行政诉讼，行政复议未能起到过滤行政争议、减少行政诉讼案件的作用。直至2007年实施条例才首次明确规定：为了进一步发挥行政复议制度在解决行政争议、建设法治政府、构建社会主义和谐社会中的作用…….。

2010年，应松年教授首次提出：“在正常情况下，一个国家解决行政争议的体系中，行政复议应该是公民首选的最主要途径，受案数量应该数倍于行政诉讼。”“完善我国的行政复议制度，充分发挥行政复议在机制、制度上的优势，使行政复议成为解决我国行政争议的主渠道。”

2011年3月，中央政治局第二十七次集体学习时强调，要发挥行政复议“主渠道”作用，“要完善行政复议制度，加大复议纠错力度，充分发挥行政复议作为解决行政争议主渠道的作用”

2019年中央政法工作会议上，为贯彻落实习近平总书记重要批示，会议提出，我国不能成为诉讼大国，因此要把非诉讼纠纷解决机制挺在前面。

2020年2月5日，中央全面依法治国委员会第三次会议通过《行政复议体制改革方案》”，习近平总书记在会上指出：“要落实行政复议体制改革方案，优化行政复议资源配置，推进相关法律法规修订工作，发挥行政复议公正高效、便民为民的制度优势和化解行政争议的主渠道作用。” 

2021年8月，中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》强调发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用。

 

4、新法将现行法规定的“保障和监督”修改为“监督和保障”，从而更好体现了行政复议的行政监督功能。

 

第二条 公民、法人或者其他组织认为行政机关的行政行为侵犯其合法权益，向行政复议机关提出行政复议申请，行政复议机关办理行政复议案件，适用本法。

前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织的行政行为。

 

【张律解说】

现行法第2条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。”

虽修改后的行政诉讼法将原来的“具体行政行为”概念统一替换为“行政行为”。但除去涉及行政不作为、行政事实行为、双方行政行为的场合，在撤销之诉中，“行政行为”的概念仍为原来意义上的“具体行政行为”。

办理行政复议案件的内涵更广，包括受理行政复议申请、作出行政复议决定等。

 

第三条 行政复议工作坚持中国共产党的领导。

行政复议机关履行行政复议职责，应当遵循合法、公正、公开、高效、便民、为民的原则，坚持有错必纠，保障法律、法规的正确实施。

 

【张律解说】

新法将现行法规定的行政复议机关履职原则的“及时、便民”原则，修改为：“高效、便民、为民原则”。即新法规定了高效而不是及时原则，因为及时原则容易扯皮。此外，首提为民原则，换言之，不能官官相护，不能护短，而应匡扶正义，提高公信力。

 

第四条 县级以上各级人民政府以及其他依照本法履行行政复议职责的行政机关是行政复议机关。

行政复议机关办理行政复议事项的机构是行政复议机构。行政复议机构同时组织办理行政复议机关的行政应诉事项。

行政复议机关应当加强行政复议工作，支持和保障行政复议机构依法履行职责。上级行政复议机构对下级行政复议机构的行政复议工作进行指导、监督。

国务院行政复议机构可以发布行政复议指导性案例。

 

【张律解说】

1、新法将现行法规定的行政复议机构的7项职责和实施条例规定的6项职责精炼为：办理行政复议事项，同时组织办理行政复议机关的行政应诉事项。

 

2、上级行政机关对下级行政机关有层级监督职责，复议机构也是如此。新法明确，上级行政复议机构对下级行政复议机构的工作有指导、监督的职责。换言之，申请人对下级税务行政复议机构的行政行为不服，可以向上级税务行政复议机构提出履行监督职责，特别是已过行政复议申请期限或者行政诉讼起诉期限的行政争议事项，这个实务中很重要，相当于又多了一条救济途径。

 

3、相较于现行法、一审稿、二审稿，新法新增规定国务院行政复议机构可以发布行政复议指导性案例。“可以”而不是“应当”，有些遗憾。

 

第五条 行政复议机关办理行政复议案件，可以进行调解。

调解应当遵循合法、自愿的原则，不得损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益，不得违反法律、法规的强制性规定。

 

【张律解说】

现行法未规定调解原则，这是由于行政复议设立之初的首要功能为内部监督，此外行政权不得处分。而调解往往关注于“定分止争”，不关注行政行为是否违法或者不当，故可能贬损行政复议的制度价值。

而实施条例第50条规定了调解原则：“有下列情形之一的，行政复议机关可以按照自愿、合法的原则进行调解：

 　　（一）公民、法人或者其他组织对行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权作出的具体行政行为不服申请行政复议的；

 　　（二）当事人之间的行政赔偿或者行政补偿纠纷。

 　　当事人经调解达成协议的，行政复议机关应当制作行政复议调解书。调解书应当载明行政复议请求、事实、理由和调解结果，并加盖行政复议机关印章。行政复议调解书经双方当事人签字，即具有法律效力。

 　　调解未达成协议或者调解书生效前一方反悔的，行政复议机关应当及时作出行政复议决定。”

实施条例规定的调解适用范围窄，导致实践中大量的复议案件无法适用调解，从而不能发挥复议化解行政争议的主渠道作用。

新法在总则中规定了调解原则，这与近些年行政复议的功能重新审视，开始注重于争议解决相关。此外，新法将实施条例规定调解条款拆分为两条：本条及第73条。

 

第六条 国家建立专业化、职业化行政复议人员队伍。

行政复议机构中初次从事行政复议工作的人员，应当通过国家统一法律职业资格考试取得法律职业资格，并参加统一职前培训。

国务院行政复议机构应当会同有关部门制定行政复议人员工作规范，加强对行政复议人员的业务考核和管理。

 

【张律解说】

2021年8月，中共中央国务院印发《法治政府建设实施纲要（2021-2025）》明确全面推进行政复议规范化、专业化、信息化建设，不断提高办案质量和效率。

习近平总书记指出：“全面推进依法治国，首先要把专门队伍建设好。”“要深化执法司法人员管理体制改革，加强法治专门队伍管理教育和培养。”

本条及第7条、第8条正是前述要求的体现。

 

第七条 行政复议机关应当确保行政复议机构的人员配备与所承担的工作任务相适应，提高行政复议人员专业素质，根据工作需要保障办案场所、装备等设施。县级以上各级人民政府应当将行政复议工作经费列入本级预算。

 

第八条 行政复议机关应当加强信息化建设，运用现代信息技术，方便公民、法人或者其他组织申请、参加行政复议，提高工作质量和效率。

 

第九条 对在行政复议工作中做出显著成绩的单位和个人，按照国家有关规定给予表彰和奖励。

 

【张律解说】

实施条例第61条规定：“各级行政复议机关应当定期总结行政复议工作，对在行政复议工作中做出显著成绩的单位和个人，按照有关规定给予表彰和奖励。”

 

第十条 公民、法人或者其他组织对行政复议决定不服的，可以依照《中华人民共和国行政诉讼法》的规定向人民法院提起行政诉讼，但是法律规定行政复议决定为最终裁决的除外。

 

【张律解说】

现行法第5条 规定：“ 公民、法人或者其他组织对行政复议决定不服的，可以依照行政诉讼法的规定向人民法院提起行政诉讼，但是法律规定行政复议决定为最终裁决的除外。”

一次复议原则：根据我国行政诉讼法和行政复议法对行政复议程序的相关规定，我国在行政复议制度中实施的是一次复议原则，即行政行为经过一次复议后，公民、法人或者其他组织如对行政复议决定不服，一般只能依法提起行政诉讼，但不能对行政复议决定再行申请行政复议。

 

第二章 行政复议申请

第一节 行政复议范围

 

第十一条 有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：

（一）对行政机关作出的行政处罚决定不服；

（二）对行政机关作出的行政强制措施、行政强制执行决定不服；

（三）申请行政许可，行政机关拒绝或者在法定期限内不予答复，或者对行政机关作出的有关行政许可的其他决定不服；

（四）对行政机关作出的确认自然资源的所有权或者使用权的决定不服；

（五）对行政机关作出的征收征用决定及其补偿决定不服；

（六）对行政机关作出的赔偿决定或者不予赔偿决定不服；

（七）对行政机关作出的不予受理工伤认定申请的决定或者工伤认定结论不服；

（八）认为行政机关侵犯其经营自主权或者农村土地承包经营权、农村土地经营权；

（九）认为行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争；

（十）认为行政机关违法集资、摊派费用或者违法要求履行其他义务；

（十一）申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行、未依法履行或者不予答复；

（十二）申请行政机关依法给付抚恤金、社会保险待遇或者最低生活保障等社会保障，行政机关没有依法给付；

（十三）认为行政机关不依法订立、不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等行政协议；

（十四）认为行政机关在政府信息公开工作中侵犯其合法权益；

（十五）认为行政机关的其他行政行为侵犯其合法权益。

 

【张律解说】

1、行政复议受理范围与行政诉讼受案范围都是采用概括+肯定式列举和否定式列举方式。这种模式往往会导致新型案件是否属于受理范围的争议频发，不利于纠纷解决，为平息争议，嗣后往往要出台打补丁的解释。因此专家认为应当采用概括式肯定方式和否定式列举方式。申言之，只要不属于不受理范围的，原则上都应受理。如此设计可让大量行政案件进入行政复议范围，也就更能发挥行政复议解决行政争议的主渠道作用。

 

2、行政复议是行政系统内部的自我监督和纠错制度，不存在司法权过度干预行政权的担忧。此外，要发挥行政复议化解行政争议主渠道的作用，受理范围应比行政诉讼受案范围广是其应有之义。

 

第十二条 下列事项不属于行政复议范围：

（一）国防、外交等国家行为；

（二）行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令等规范性文件；

（三）行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定；

（四）行政机关对民事纠纷作出的调解。

 

【张律解说】

1、《行政诉讼法》第13条规定：“人民法院不受理公民、法人或者其他织对下列事项提

起的诉讼：

（一）国防、外交等国家行为；

（二）行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令等规范性文件；

（三）行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定；”

新法借鉴了《行政诉讼法》的前述（一）（二）（三）规定。换言之，前述三类事项既不是行政诉讼的受案范围，也不是行政复议的受理范围。

 

2、法释[2008]1号《最高人民法院关于适用<</span>中华人民共和国行政诉讼法>的解释》（下称2018行诉法司法解释）第1条第2款第10项规定：“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为不属于行政诉讼的受案范围。”一审稿也规定了对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为不属于行政复议范围。但二审稿未规定，新法也未规定。这是因为，行政复议毕竟不同于行政诉讼，其作为化解行政争议的主渠道，受理范围应于扩大。对于“何为不产生实际影响的行为”的这个问题，可谓仁智各见，从而导致不利于发挥行政复议化解行政争议主渠道的作用。

 

第十三条 公民、法人或者其他组织认为行政机关的行政行为所依据的下列规范性文件不合法，在对行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规范性文件的附带审查申请：

（一）国务院部门的规范性文件；

（二）县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规范性文件；

（三）乡、镇人民政府的规范性文件；

（四）法律、法规、规章授权的组织的规范性文件。

前款所列规范性文件不含规章。规章的审查依照法律、行政法规办理。

 

【张律解说】

1、现行法第7条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的下列规定不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请：

（一）国务院部门的规定；

（二）县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定；

（三）乡、镇人民政府的规定；

前款所列规定不含国务院部、委员会规章和地方人民政府规章。规章的审查依照法律、行政法规办理。”

即新法将现行法第7条的 “规定”都统一为“规范性文件”。另新增规定：法律、法规、规章授权的组织的规范性文件。

 

2、行政诉讼法也规定可对规范性文件申请合法性审查。

 

第二节 行政复议参加人

 

第十四条 依照本法申请行政复议的公民、法人或者其他组织是申请人。

有权申请行政复议的公民死亡的，其近亲属可以申请行政复议。有权申请行政复议的法人或者其他组织终止的，其权利义务承受人可以申请行政复议。

有权申请行政复议的公民为无民事行为能力人或者限制民事行为能力人的，其法定代理人可以代为申请行政复议。

 

第十五条 同一行政复议案件申请人人数众多的，可以由申请人推选代表人参加行政复议。

代表人参加行政复议的行为对其所代表的申请人发生效力，但是代表人变更行政复议请求、撤回行政复议申请、承认第三人请求的，应当经被代表的申请人同意。

 

【张律解说】

借鉴了《行政诉讼法》第28条规定：“当事人一方人数众多的共同诉讼，可以由当事人推选代表人参加诉讼。

代表人的诉讼行为对其所代表的当事人发生效力，但代表人变更、放弃诉讼请求或者承认对方当事人的诉讼请求，应当经被代表的当事人同意。”

 

第十六条 申请人以外的同被申请行政复议的行政行为或者行政复议案件处理结果有利害关系的公民、法人或者其他组织，可以作为第三人申请参加行政复议，或者由行政复议机构通知其作为第三人参加行政复议。

第三人不参加行政复议，不影响行政复议案件的审理。

 

【张律解说】

1、让受到复议决定不利影响的第三人参加行政复议是行政程序正当原则的必然要求。

 

2、现行法第10条规定：“同申请行政复议的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织，可以作为第三人参加行政复议。申请人、第三人可以委托代理人代为参加行政复议”

实施条例第9条规定：“行政复议期间，行政复议机构认为申请人以外的公民、法人或者其他组织与被审查的具体行政行为有利害关系的，可以通知其作为第三人参加行政复议。

行政复议期间，申请人以外的公民、法人或者其他组织与被审查的具体行政行为有利害关系的，可以向行政复议机构申请作为第三人参加行政复议。

第三人不参加行政复议，不影响行政复议案件的审理。”

即新法借鉴了现行法及实施条例的相关规定。

 

3、在重大税务处罚案件中，稽查局作出税务处罚决定，相对人不服的，行政复议的第三人却是稽查局。这是因为根据相关规定，稽查局应按照其上级即税务局的审理意见书做出处罚决定，故被申请人是税务局，稽查局则是第三人。根据本条规定，稽查局可以自行向行政复议机构申请参加，也可以由行政复议机构通知参加。实务中，稽查局、税务局一般都会参加行政复议，至于实务中，审理时稽查局的身份还可能错位，不过考虑到仅是程序问题，对相对人并没有实质性影响，没有较真的必要，因此一般也不去较真。

 

第十七条 申请人、第三人可以委托一至二名律师、基层法律服务工作者或者其他代理人代为参加行政复议。

申请人、第三人委托代理人的，应当向行政复议机构提交授权委托书、委托人及被委托人的身份证明文件。授权委托书应当载明委托事项、权限和期限。申请人、第三人变更或者解除代理人权限的，应当书面告知行政复议机构。

 

【张律解说】

1、实施条例第10条规定：“申请人、第三人可以委托一至二名代理人参加行政复议。

申请人、第三人委托代理人的，应当向行政复议机构提交授权委托书。授权委托书应当载明委托事项、权限和期限。公民在特殊情况下无法书面委托的，可以口头委托。口头委托的，行政复议机构应当核实性记录在卷。申请人、第三人解除或者变更委托的，应当书面告知行政复议机构。”

新法对前述实施条例的规定做了一些修改。

 

2、相较于二审稿，新法把“代理人”改为“律师、基层法律服务工作者或者其他代理人。”不同于行政诉讼，行政复议中对代理人未做特别限制。

 

第十八条 符合法律援助条件的行政复议申请人申请法律援助的，法律援助机构应当依法为其提供法律援助。

 

【张律解说】

首次规定行政复议的法律援助制度，契合行政复议发挥化解行政争议的主渠道作用制度构想。

 

第十九条 公民、法人或者其他组织对行政行为不服申请行政复议的，作出行政行为的行政机关或者法律、法规、规章授权的组织是被申请人。

两个以上行政机关以共同的名义作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是被申请人。

行政机关委托的组织作出行政行为的，委托的行政机关是被申请人。

作出行政行为的行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被申请人。

【张律解说】

新法借鉴《行政诉讼法》第26条第4、5、6款的规定：“两个或者两个以上行政机关以共同的名义作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是被申请人。

行政机关委托的组织作出行政行为的，委托的行政机关是被申请人。

作出行政行为的行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被申请人。”

 

第三节 申请的提出

 

第二十条 公民、法人或者其他组织认为行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道或者应当知道该行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。

因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。

行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织申请行政复议的权利、行政复议机关和申请期限的，申请期限自公民、法人或者其他组织知道或者应当知道申请行政复议的权利、行政复议机关和申请期限之日起计算，但是自知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。

 

【张律解说】

1、现行法第9条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。

因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。”

实施条例第17条规定：“行政机关作出的具体行政行为对公民、法人或者其他组织的权利、义务可能产生不利影响的，应当告知其申请行政复议的权利、行政复议机关和行政复议申请期限。”

而对于行政机关未依法告知申请复议的权利、复议机关和申请期限的，申请人申请行政复议的期限如何计算？现行法及相关复议法律规范未明确。对此，新法予以明确。

 

2、行政诉讼起诉期限与行政复议申请期限

《行政诉讼法》规定了起诉期限的扣除与延长。《行政诉讼法》第48条规定：“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。”

       公民、法人或者其他组织因前款规定以外的其他特殊情况耽误起诉期限的，在障碍消除后十日内，可以申请延长期限，是否准许由人民法院决定。”

但《行政诉讼法》未对何为“不属于其自身的原因”作出具体的解释。然根据《行政诉讼法》保护合法权益的立法宗旨，在“不属于其自身的原因”解释时，应当做有利于相对人的解释，实务中，判断“不属于其自身的原因”，应当对行政相对人是否已经积极行使诉权予以充分考虑。

现行法规定了复议申请期限的扣除但未规定延长。此外，行政复议法规定的是其他正当理由，而行政诉讼法规定的是“其他不属于其自身的原因”，其实并无多大差别，但正当理由比其他不属于其自身的原因更易懂、更不会导致争议。

无论是起诉期限还是申请期限，立法的目的之一是通过对起诉人诉权的行使时间进行限制，督促权利人及时行使诉权，从而尽快解决争议，稳定社会秩序。正是基于此，如果权利人一直在积极行使诉权，导致超过申请期限的，也应属于正当理由。比如选择管辖法院错误而耽误起诉期限。判例中还有：一是当事人由于对法律理解有误未能正确行使诉权，先通过民事诉讼无法实现自身权益后再提起行政诉讼导致超过法定期限的，应视为存在正当理由。

 

3、2018刑诉法司法解释第64条规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。

复议决定未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，适用前款规定。”

换言之，新法借鉴了2018刑诉法司法解释第64条的规定，但司法解释仅规定了未告知起诉期限一种情形，而新法除了规定未告知申请期限外，还规定了未告知行政复议权利、行政复议机关等两种情形。

（1）理论上而言，行政机关未告知前述三项的，申请期限按照各项分别计算，最后应适用对申请人最有利的申请期限。

（2）在重大税务处罚案件实务中，还存在告知复议机关错误的情形，于此情形，该当如何确定申请期限？根据实施条例第22条规定：“申请人提出行政复议申请时错列被申请人的，行政复议机构应当告知申请人变更被申请人。”此时，申请期限从告知后起算一年。笔者认为，错误告知应视为未告知，未告知情形应包括未正确告知情形。这是因为法律未明确规定错误告知情形下申请期间该如何计算，在法无明文规定时，应遵循对申请人有利的原则；此外，行政复议法是监督法，告知错误的责任在税务行政机关。

（3）在重大税务处罚案件实务中，在告知复议机关错误的情形下，还存在复议机关将错就错进行审理并作出复议决定的情形。于此情形，由于复议机关严重违反了行政复议法的规定，导致行政复议的监督制度落空，故其复议行政行为无效。此时，申请期限从申请人知道或者应当知道正确的复议机关起算，最长不超过一年。

 

第二十一条 因不动产提出的行政复议申请自行政行为作出之日起超过二十年，其他行政复议申请自行政行为作出之日起超过五年的，行政复议机关不予受理。

 

【张律解说】

现行法及实施条例未对最长复议期限作出规定。基于此，新法借鉴了《行政诉讼法》第46条第2款规定：“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过20年，其他案件自行政行为作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。”

 

第二十二条 申请人申请行政复议，可以书面申请；书面申请有困难的，也可以口头申请。

书面申请的，可以通过邮寄或者行政复议机关指定的互联网渠道等方式提交行政复议申请书，也可以当面提交行政复议申请书。行政机关通过互联网渠道送达行政行为决定书的，应当同时提供提交行政复议申请书的互联网渠道。

口头申请的，行政复议机关应当当场记录申请人的基本情况、行政复议请求、申请行政复议的主要事实、理由和时间。

申请人对两个以上行政行为不服的，应当分别申请行政复议。

 

【张律解说】

行政复议法第11条规定：“申请人申请行政复议，可以书面申请，也可以口头申请；口头申请的，行政复议机关应当当场记录申请人的基本情况、行政复议请求、申请行政复议的主要事实、理由和时间。”

实施条例第18条规定：“申请人书面申请行政复议的，可以采取当面递交、邮寄或者传真等方式提出行政复议申请。

有条件的行政复议机构可以接受以电子邮件形式提出的行政复议申请。”

第19条规定：“申请人书面申请行政复议的，应当在行政复议申请书中载明下列事项：

（一）申请人的基本情况，包括：公民的姓名、性别、年龄、身份证号码、工作单位、住所、邮政编码；法人或者其他组织的名称、住所、邮政编码和法定代表人或者主要负责人的姓名、职务；

（二）被申请人的名称；

（三）行政复议请求、申请行政复议的主要事实和理由；

（四）申请人的签名或者盖章；

（五）申请行政复议的日期。”

第20条规定：“申请人口头申请行政复议的，行政复议机构应当依照本条例第十九条规定的事项，当场制作行政复议申请笔录交申请人核对或者向申请人宣读，并由申请人签字确认。”

 

第二十三条 有下列情形之一的，申请人应当先向行政复议机关申请行政复议，对行政复议决定不服的，可以再依法向人民法院提起行政诉讼：

（一）对当场作出的行政处罚决定不服；

（二）对行政机关作出的侵犯其已经依法取得的自然资源的所有权或者使用权的决定不服；

（三）认为行政机关存在本法第十一条规定的未履行法定职责情形；

（四）申请政府信息公开，行政机关不予公开；

（五）法律、行政法规规定应当先向行政复议机关申请行政复议的其他情形。

对前款规定的情形，行政机关在作出行政行为时应当告知公民、法人或者其他组织先向行政复议机关申请行政复议。

 

【张律解说】

1、对于复议或诉讼救济选择权的问题。1989年行政诉讼法规定了“复议可选择，前置为例外”的原则。

现行《行政诉讼法》沿用该原则，但将前置案件的设定权赋予“法律、法规”。 该法第44条规定：“对属于人民法院受案范围的行政案件，公民、法人或者其他组织可以先向行政机关申请复议，对复议决定不服的，再向人民法院提起诉讼；也可以直接向人民法院提起诉讼。

法律、法规规定应当先向行政机关申请复议，对复议决定不服再向人民法院提起诉讼的，依照法律、法规的规定。”

 

2、新法增加规定了行政复议前置的情形。行政复议前置有现实意义，本文开篇就提及行政复议有比较优势，更能实质性化解争议。通过行政复议前置，将一些行政案件导流过来，扩大案件受理范围，从而发挥行政复议化解行政争议主渠道的作用。但毕竟会对当事人的救济选择权造成损害。因此哪些案件归属于行政复议前置的范围，应着重考虑能否实质性解决争议，质的效果应高于量的归集，提高行政复议公信力才是根本。

 

3、法律法规规定的复议前置的案件：

法律层面有：

（1）《税收征收管理法》《海关法》规定的纳税争议；

（2）《行政复议法》规定的自然资源争议；

（3）《注册会计师法》规定的注册争议。等等

而法规包括行政法规和地方性法规，2015年《立法法》修改，将地方性法规的制定主体扩大到“设区的市、自治州”的人大及其常委会。因此设置复议前置案件的有权主体大幅度扩大，考虑到地方性法规制定主体多，可能会造成同事不同规、同案不同审等有碍法制统一的现象。行政前置的规定又是对当事人救济选择权的侵犯，故理应由法律、行政法规规定。本次新法做了修改，规定由行政法规规定。

 

4、未履行法定义务的，相对人的救济路径发生变化

行政诉讼法第47条规定:”公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。”

公民、法人或者其他组织在紧急情况下请求行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关不履行的，提起诉讼不受前款规定期限的限制。

2018刑诉法司法解释第66条规定：“公民、法人或者其他组织依照行政诉讼法第四十七条第一款的规定，对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出。”

而新法规定，行政机关未履行法定义务的，相对人不服，应当先行政复议。

 

第四节 行政复议管辖

 

第二十四条 县级以上地方各级人民政府管辖下列行政复议案件：

（一）对本级人民政府工作部门作出的行政行为不服的；

（二）对下一级人民政府作出的行政行为不服的；

（三）对本级人民政府依法设立的派出机关作出的行政行为不服的；

（四）对本级人民政府或者其工作部门管理的法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为不服的。

除前款规定外，省、自治区、直辖市人民政府同时管辖对本机关作出的行政行为不服的行政复议案件。

省、自治区人民政府依法设立的派出机关参照设区的市级人民政府的职责权限，管辖相关行政复议案件。

对县级以上地方各级人民政府工作部门依法设立的派出机构依照法律、法规、规章规定，以派出机构的名义作出的行政行为不服的行政复议案件，由本级人民政府管辖；其中，对直辖市、设区的市人民政府工作部门按照行政区划设立的派出机构作出的行政行为不服的，也可以由其所在地的人民政府管辖。

 

第二十五条 国务院部门管辖下列行政复议案件：

（一）对本部门作出的行政行为不服的；

（二）对本部门依法设立的派出机构依照法律、行政法规、部门规章规定，以派出机构的名义作出的行政行为不服的；

（三）对本部门管理的法律、行政法规、部门规章授权的组织作出的行政行为不服的。

 

第二十六条 对省、自治区、直辖市人民政府依照本法第二十四条第二款的规定、国务院部门依照本法第二十五条第一项的规定作出的行政复议决定不服的，可以向人民法院提起行政诉讼；也可以向国务院申请裁决，国务院依照本法的规定作出最终裁决。

 

第二十七条 对海关、金融、外汇管理等实行垂直领导的行政机关、税务和国家安全机关的行政行为不服的，向上一级主管部门申请行政复议。

 

第二十八条 对履行行政复议机构职责的地方人民政府司法行政部门的行政行为不服的，可以向本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级司法行政部门申请行政复议。

 

第二十九条 公民、法人或者其他组织申请行政复议，行政复议机关已经依法受理的，在行政复议期间不得向人民法院提起行政诉讼。

公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼，人民法院已经依法受理的，不得申请行政复议。

 

【张律解说】

现行法第16条规定：“公民、法人或者其他组织申请行政复议，行政复议机关已经依法受理的，或者法律、法规规定应当先向行政复议机关申请行政复议、对行政复议决定不服再向人民法院提起诉讼的，在法定行政复议期限内不得向人民法院提起行政诉讼。

公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼，人民法院已经依法受理的，不得申请行政复议。” 

换言之，救济途径择一只能在相对人有救济选择权的情形下，而行政复议前置排除了相对人的选择权。