张新军实案解读：复议机关国家税务总局作共同被告的税案，到基层法院还是到中院起诉？

【问题提出】

法释〔2018〕1号行政诉讼法司法解释规定，复议机关作共同被告的案件，以作出原行政行为的行政机关确定案件的级别管辖。

行政诉讼法则规定，对国务院部门所作的行政行为提起诉讼的案件，中级人民法院有管辖权。

问题：复议机关国家税务总局作共同被告的税案，向哪个法院起诉：基层法院or中级法院？

【引出现实案例】

2017年7月26日，位于浙江省杭州市拱墅区的浙江省税务局稽查局对某外贸公司立案稽查，后经浙江省税务局重大税务案件审理机关审理。

2019年10月21日，浙江省税务局稽查局对外贸公司作出并送达《税务处罚决定书》，处罚金额几千万。外贸公司不服，向位于北京海淀区的国家税务总局申请行政复议。

2021年11月3日，国家税务总局作出《行政复议决定书》，决定维持税务处罚决定。外贸公司不服，欲提起行政诉讼。

问题：外贸公司应向杭州市拱墅区人民法院，还是应向杭州市中级人民法院提起行政诉讼？

【张律分析】

《行政诉讼法》第26条第2款规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。因此，本案国家税务总局与浙江省税务局稽查局作为共同被告当无疑问。但两个被告位于不同的行政区域，外贸公司应向哪个法院提起行政诉讼？特别是向哪个级别的法院提起行政诉讼？也就涉及法院管辖权问题。

一、地域管辖

《行政诉讼法》第18条规定，行政案件由最初作出行政行为的行政机关所在地人民法院管辖。经复议的案件，也可以由复议机关所在地人民法院管辖。

二、级别管辖

法释〔2018〕1号《最高人民法院关于适用<</span>中华人民共和国行政诉讼法>的解释》（下称新行政诉讼法司法解释）第134第3款规定，复议机关作共同被告的案件，以作出原行政行为的行政机关确定案件的级别管辖。

换言之，新行政诉讼法司法解释规定了复议维持下共同被告的法院管辖“就低不就高”原则，即根据原行政机关而不是根据复议机关确定法院的级别管辖。

三、管辖权的冲突

根据前述规定，本案中，浙江省税务局稽查局作出原行政行为——税务处罚决定，复议机关国家税务总局维持了浙江省税务局稽查局作出的税务处罚决定。外贸公司以国家税务总局和浙江省税务局稽查局为共同被告提起诉讼，应当以作出原行政行为的浙江省税务局稽查局确定本案的级别管辖，故本案应由基层人民法院管辖，具体而言应由杭州市拱墅区人民法院管辖。

但《行政诉讼法》第15条规定，中级人民法院管辖下列第一审行政案件：

1.对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件；

2.海关处理的案件；

3.本辖区内重大、复杂的案件；

4.其他法律规定由中级人民法院管辖的案件。

换言之，复议机关国家税务总局作为国务院的部门，其作为被告的案件，杭州市中级人民法院有管辖权。

因此，对于复议机关国家税务总局做共同被告的级别管辖问题，新行政诉讼法司法解释与行政诉讼法的规定存在冲突，管辖权的冲突由此产生，那本案究竟应由杭州市拱墅区人民法院管辖，还是由杭州市中级人民法院有管辖权？

据此，有观点认为：根据《立法法》的规定，上位法优于下位法，法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章。行政诉讼法属于新行政诉讼司法解释的上位法，法律位阶高。因此，新行政诉讼法司法解释第134第3款规定与行政诉讼法第15条第1项的规定相抵触不应适用。本案中，复议机关为国家税务总局，根据《行政诉讼法》第15条第1项的规定即对国务院部门所作的行政行为提起诉讼的案件，杭州市中级人民法院有管辖权。

对此，笔者认为，根据《全国人民代表大会常务委员会关于加强法律解释工作的决议》第2条规定、《人民法院组织法》第32条规定，最高人民法院有权对审判过程中如何具体应用法律、法令的问题，进行解释。新行政诉讼法司法解释是最高人民法院结合行政审判工作实际，对行政诉讼法有关条款的适用问题作出的司法解释，属于具体应用法律的解释，与行政诉讼法并非上下位法的关系。对于作出原行政行为的行政机关和复议机关作为共同被告情况下如何确定级别管辖的问题，行政诉讼法并未作出明确规定。基于此，新行政诉讼法司法解释明确了在此情形下如何确定级别管辖。是故，新行政诉讼法司法解释第134第3款与《行政诉讼法》第15条并不矛盾或抵触。

因此，根据新行政诉讼法司法解释第134第3款规定，本案应由杭州市拱墅区人民法院管辖。

【案后记】

本案中，外贸公司经征询本律师意见后向杭州市中级人民法院起诉。杭州市中级人民法院立案受理后，被告均未在收到起诉状副本之日起15日内提出管辖权异议。后外贸公司不服杭州中级人民法院的一审判决，向浙江省高级人民法院提起上诉。外贸公司仍不服二审判决，最近委托本律师向最高人民法院提起了再审申请。

如果本案一审诉讼由杭州市拱墅区人民法院受理，则再审法院最高就是浙江省高级人民法院，而不可能是最高人民法院。

当然，杭州市中级人民法院可根据《行政诉讼法》第15条第3项的规定即3.本辖区内重大、复杂的案件主张管辖权。虽然新行政诉讼法司法解释第5条规定了何为本辖区重大复杂的案件情形，比如：社会影响重大的共同诉讼案件；涉外或者涉港澳台的案件；还有一兜底条款：其他重大、复杂案件。换言之，何为重大复杂，属于杭州市中级人民法院司法自由裁量权的范畴。