第十九章 实施主体功能区战略

　　按照全国经济合理布局的要求，规范开发秩序，控制开发强度，形成高效、协调、可持续的国土空间开发格局。

　　第一节 优化国土空间开发格局

　　统筹谋划人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，引导人口和经济向适宜开发的区域集聚，保护农业和生态发展空间，促进人口、经济与资源环境相协调。对人口密集、开发强度偏高、资源环境负荷过重的部分城市化地区要优化开发。对资源环境承载能力较强、集聚人口和经济条件较好的城市化地区要重点开发。对具备较好的农业生产条件、以提供农产品为主体功能的农产品主产区，要着力保障农产品供给安全。对影响全局生态安全的重点生态功能区，要限制大规模、高强度的工业化城镇化开发。对依法设立的各级各类自然文化资源保护区和其他需要特殊保护的区域要禁止开发。

　　第二节 实施分类管理的区域政策

　　基本形成适应主体功能区要求的法律法规和政策，完善利益补偿机制。中央财政要逐年加大对农产品主产区、重点生态功能区特别是中西部重点生态功能区的转移支付力度，增强基本公共服务和生态环境保护能力，省级财政要完善对下转移支付政策。实行按主体功能区安排与按领域安排相结合的政府投资政策，按主体功能区安排的投资主要用于支持重点生态功能区和农产品主产区的发展，按领域安排的投资要符合各区域的主体功能定位和发展方向。修改完善现行产业指导目录，明确不同主体功能区的鼓励、限制和禁止类产业。实行差别化的土地管理政策，科学确定各类用地规模，严格土地用途管制。对不同主体功能区实行不同的污染物排放总量控制和环境标准。相应完善农业、人口、民族、应对气候变化等政策。

　　第三节 实行各有侧重的绩效评价

　　在强化对各类地区提供基本公共服务、增强可持续发展能力等方面评价基础上，按照不同区域的主体功能定位，实行差别化的评价考核。对优化开发的城市化地区，强化经济结构、科技创新、资源利用、环境保护等的评价。对重点开发的城市化地区，综合评价经济增长、产业结构、质量效益、节能减排、环境保护和吸纳人口等。对限制开发的农产品主产区和重点生态功能区，分别实行农业发展优先和生态保护优先的绩效评价，不考核地区生产总值、工业等指标。对禁止开发的重点生态功能区，全面评价自然文化资源原真性和完整性保护情况。

　　第四节 建立健全衔接协调机制

　　发挥全国主体功能区规划在国土空间开发方面的战略性、基础性和约束性作用。按照推进形成主体功能区的要求，完善区域规划编制，做好专项规划、重大项目布局与主体功能区规划的衔接协调。推进市县空间规划工作，落实区域主体功能定位，明确功能区布局。研究制定各类主体功能区开发强度、环境容量等约束性指标并分解落实。完善覆盖全国、统一协调、更新及时的国土空间动态监测管理系统，开展主体功能区建设的跟踪评估。

徐书辉：

主体功能区：主体功能区即各地区所具有的、代表该地区的核心功能。各个地区因为核心（主体）功能的不同，相互分工协作，共同富裕、共同发展。核心（主体）功能是自身资源环境条件、社会经济基础所决定的，也是更高层级的区域所赋予的。主体功能不同，区域类型就会有差异。大致可分为以提供工业品和服务产品为主体功能的城市化地区，以提供农产品为主体功能的农业地区，以提供生态产品为主体功能的生态地区等。

主体功能区是促进区域协调发展、实现人口与经济合理分布的有效途径，是实现可持续发展、提高资源利用率的迫切需求，是坚持以人为本、实现公共服务均等化的必然要求，是提高区域调控水平、增强区域宏观调控有效性的重要措施。

按开发方式划分，国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四大功能区域；按开发内容划分，则分为城市化地区、农产品主产区和重点生态功能区；按层级划分，则分为国家和省级两个层面。

具体要求包括：

首先，将国土空间开发从占用土地的外延扩张为主，转向调整优化空间结构为主。比如，要求按照农村人口向城市转移的规模和速度，逐步适度减少农村生活空间；在交通设施空间上，重点扩大城市群内的轨道交通空间，对扩大公路建设空间严格把关；从严控制工矿建设空间和各类开发区扩大面积等。 　　

其次，以生态保护为前提，以水土资源承载能力和环境容量为基础，有度有序开发。比如，把保护水面、湿地、林地和草地放到与保护耕地同等重要的位置；工业化城镇化开发必须建立在对所在区域资源环境承载能力综合评价的基础上；在水资源严重短缺、生态脆弱和自然灾害危险性大的地区严格控制工业化城镇化开发；交通、输电等基础设施建设要尽量避免对重要自然景观和生态系统的分割等。 　　

其三，提高空间利用效率，引导人口相对集中分布、经济相对集中布局。比如，资源环境承载能力较强、人口密度较高的城市化地区，把城市群作为推进城镇化的主体形态，其他城市化地区依托现有城市集中布局、据点式开发，严格控制乡镇建设用地扩张；国家级、省级经济技术开发区要率先提高空间利用效率，各类开发区在空间未得到充分利用之前，不得扩大面积。 　　

其四，促进人口、经济、资源环境的空间均衡。比如，引导限制开发和禁止开发区域人口有序转移到重点开发区域；扩大城市建设空间的同时，要增加相应规模的人口，充分考虑水资源承载能力；在中西部承载能力强的区域培育形成若干个人口和经济密集的城市群；在条件允许的情况下，城市建设和交通基础设施建设应积极利用地下空间。

焦点1　　四功能区考核各有侧重 　　

国家发展和改革委员会副主任徐宪平就四类主体功能区的考核原则分别表示，优化开发区域的考核将强化对经济结构、资源消耗、环境保护、科技创新以及对外来人口、公共服务等指标的评价，以优化对经济增长速度的考核。 　　对重点开发区域，即资源环境承载能力还比较强，还有一些发展空间的地区，主要是实行工业化、城镇化发展水平优先的绩效考核评价，综合考核经济增长、吸纳人口、产业结构、资源消耗、环境保护等方面的指标。 　　对于限制开发区域的两类中的农产品主产区，主要是强化对农业综合生产能力的考核，而不是对经济增长收入的考核。对于另一类重点生态功能区，主要是强化它对于生态功能的保护和对提供生态产品能力的考核。他并解释，过去认为生态地区不生产产品，但实际上它提供的生态就是一种产品，政府要通过转移支付来购买。 　　

对于禁止开发的区域，主要是强化对自然文化资源的原真性和完整性保护的考核。

徐宪平还介绍：《规划》明确提出，对不同主体功能区各有侧重的绩效考核评价结果，要作为地方党政领导班子和领导干部选拔任用、培训教育、奖励惩戒的重要依据，“如果你不按照主体功能区的要求开发，就会影响到对你的评价。”

焦点2　　不同功能区政策差别化 　　

既然全国划分成不同的功能区，全国统一的政策面对不同的功能区进行实施时，也会采取差别化的方式。 　　

国家发改委秘书长杨伟民介绍，主体功能区规划中确定了“9+1”的政策体系。“9”是财政政策、投资政策、产业政策、土地政策、农业政策、人口政策、民族政策、环境政策、应对气候变化政策。“1”是绩效评价考核。 　　

他表示，上述政策必须是差别化的政策。他举例，目前的产业政策是按照鼓励、允许、限制、禁止的目录，在全国是同一个，未来将是按主体功能区来实行，比如现在在全国是鼓励的，但是未来可能在确定的优化开发区域当中是鼓励的，在限制开发区域当中就不一定是鼓励的项目，也可能变成允许或限制的。

焦点3　　自然保护区禁止城镇化 　　

自然保护区在《规划》当中被确定为禁止开发区域，是禁止进行工业化、城镇化开发的区域。 　　

杨伟民坦言，过去确定自然保护区等区域的时候，有一些区域并没有完全明确边界在哪里。 　　

他透露，要在“十二五”期间给现有的国家级自然保护区、风景名胜区、地质公园、森林公园定范围、定功能，定编制，定经费。并且要在“十二五”期间将现有的禁止开发区域的范围，包括核心区、缓冲区等，把它的范围界定，此举有利于重新准确地进行功能定位、保护对象以及管护人员和管护经费，有利于最终实现禁止开发区域所确定的功能定位。