如何完善澳門養老保障體系

    澳門的社保基金如能參照內地的經驗，建立起自我運作的有效機制，一定能在科學投資的過程中逐步發展壯大，為健全與完善養老保障體系奠定堅實的基礎。

（澳門）李嘉曾

4月26日，澳門特別行政區行政長官崔世安在出席立法會答問大會時表示，特區政府計劃在未來兩年內向澳門社會保障基金注資100億元，保證基金的持續運作；另外，社保基金精算報告會在本年度中期出臺，屆時政府將啟動供款比例、金額等問題的討論和改革，同時還要研究中央儲蓄制度（即未來的中央公積金制度）的屬性及注資問題。總之，特區政府將在構建澳門養老保障體系的長效機制方面作出切實的努力。

消息傳來，廣大市民無不歡欣。人們感到，特區政府在一向關注的民生問題上又將實施重要舉措。由於養老保障是與人人有關的大事，特首的上述言論必定引起廣泛的街談巷議。筆者不揣冒昧，也願在認真思考的基礎上發表一番議論。

勢在必行

    澳門不僅經濟建設的成就矚目，而且和諧社會建設也卓有成效。長期以來，特區政府將妥善解決民生問題作為施政要點，作出了很大的努力。近年來，特別是從2008年開始推行雙層社會保障制度，力求保障年事較高的長者的生活質量，應當說已經取得很大成績。然而，隨著形勢的發展和區情的變化，完善養老保障體系的重要性和必要性顯得格外迫切。

首先，世界宏觀經濟形勢變化帶來的社會問題需要認真應對。國際貨幣基金組織（IMF）在最新一期《世界經濟展望》中指出，世界經濟在短期內難有較大起色，特別是以中國為代表的新興經濟體的增長速度放慢，勢必影響到歐洲國家的出口與經濟發展。歐元區國家不得不採取財政緊縮措施，進而嚴重影響其經濟增長，並導致失業率大幅度上升。2012年2月間歐元區的失業率已經升高至10.8%，而同期的美國失業率也達到8.3%。歐美國家的經濟狀況同樣對世界造成影響，2012年世界經濟的主旋律將仍然是低增長與高通脹。在全球化的大趨勢下，澳門不可能成為世外桃源。近年來澳門物價的飛速增長就是例證。根據歐美地區的慣例，通貨膨脹率控制在2%以下屬正常範圍，對於中國等新興經濟體來說，3%的通脹率也是可以接受的。然而，澳門2011年和2012年初的通脹率均已超過5%，這就必須認真加以應對。通脹率的高升，無疑給本澳的弱勢群體帶來災難性打擊。因此，在這種形勢下，完善養老保障體系的問題顯得格外重要。

其次，社會結構的變化也對養老保障提出新的需求。根據世界衛生組織（WHO）的規定，當65歲以上長者占人口總數的比例達到7%時，這個地區便進入老齡化（亦稱高齡化）社會。澳門早在10年前就進入了老齡化階段。2002年4月2日，澳門特區政府統計暨普查局公佈人口普查結果，截至2001年8月下旬，全區65歲以上人口比例已經達到7.3%，表明當時澳門已經進入老齡化社會。澳門大學澳門研究中心發佈的《澳門經濟社會發展報告（2010——2011）》透露，本澳居民2009年的平均壽命已經增長到82.4歲，2010年底全區65歲以上老人占總人口比例已達8%，預計至2021年時這一比例將上升至12%左右。由此觀之，人口的持續老齡化將給醫療、養老、社會福利、社區設施、社區服務等眾多方面帶來壓力。因此，從本區的區情出發，完善養老保障體系已經到了勢在必行甚至刻不容緩的地步。

端正認識

其實，養老保障是世界各國、各地區都不可迴避的棘手問題，關鍵在於如何應對。首要的環節在於正確認識養老保障的意義和作用，同時提出科學、合理的方針及政策。

首先，應當對澳門的養老保障體系有一個比較全面、比較完整的認識。澳門特別行政區目前實行的是雙層社保制度。這一制度的最初起源可以追溯到20世紀80年代末澳葡時期，至2007年時特區政府再次正式提出，並於2009年9月通過《社會保障制度》法律草案予以規範化。具體言之，澳門的養老社保體系是由第一層社會保障基金和第二層中央公積金制度組成的。第一層社保屬於基本保障制度，通過強制性收取雇主、雇工的繳款以及政府撥款、博彩收入等，組成社會保障基金，向本地勞動者提供養老、失業、疾病等方面的經濟補助。第二層是提高改善性的社保，旨在使長者提高生活質量，目前實施的是中央儲蓄制度，將來會發展為中央公積金制度。特區政府將從現有財政盈餘滾存中撥出部份資金作為啟動資金，設立非強制性的中央公積金；並為符合條件的澳門居民開設個人帳戶，獲得由公積金注入的定額資金，逐年獲取利息並在退休時獲得帳戶內的累積款項。

    一個比較科學合理的養老保障體系首先必須具備“普惠性”這一基本性質。也就是說，在這個社會中，只要是合法的居民，不管其性別、年齡、民族、籍貫或職業，都能從這一體系中獲得養老的基本保障，人人獲益，無一例外。澳門現行的這一養老保障體系是符合這一基本特徵的。特區政府爲了保證這一制度的正常運行，作出了很大的努力。據透露，2012年特區政府已向社保基金撥款40億澳門元，按照目前博彩業收益比較理想的形勢，2013年與2014年還可再注資100億澳門元。過去社保基金只關注雇主和雇員供款，現在作為全民養老保障的基本制度，政府承諾“有資源支撐，有制度保障”，表明這一體系正在漸臻完善中。

然而，一個科學合理的養老保障體系還應當體現“差異性”的原則。由於享受養老保障的人群涉及社會的各個階層，不同人群之間的差異巨大，因此，由同一政策確定的人人平等的養老待遇，實際上是不甚公平、甚至是很不公平的。例如，由於出身、家境、學歷、職業、健康、性格、機遇等方面的差異，不同市民在退休時的境況有時可能有天壤之別，因而養老保障對於他們的作用也大不一樣，他們對於養老保障的需求就截然不同。能不能轉變觀念，將養老保障的“平等”原則逐步向“公平”轉變呢？具體言之，能否制定與退休前工資或正常財富積累成“反比”的養老保障政策，讓境遇較差的老人稍微多得到一點養老補助呢？這一原則在國內外有些地區已經在嘗試，澳門不妨也早日啟動養老保障體系科學化、合理化的探索，讓更多的老人有機會享受質量更高的晚年生活。

科學運作

養老保障體系的基礎是一筆數量巨大的資金，包括社會保障基金和中央公積金。爲了確保這一體系正常運作，長盛不衰，對於這些資金的管理至關重要。

首先，要有權威性的管理機構和政策法規，嚴格依法管理。

由於社保基金數額巨大，需要有權威性的機構實施管理，並有相應的法律法規予以規範。例如，至2011年底，內地的全國城鎮五項社會保障基金累積結餘已達到2.7萬億元，其中僅養老保險基金累計結餘就有1.9萬億元，如此巨大的金額令很多人垂涎。由於不少地方對社保基金的監管不力，短期挪用的現象屢見不鮮。因為地方政府說了算，常常是書記簽個字，錢就可以挪走了。各地因社保基金引發的案件不斷發生，其中最典型的是2006年爆發的、涉及中共中央政治局委員、上海市委書記陳良宇的上海社保基金挪用案。據說還有一個地級市的社保基金管理局局長，曾經挪用8000萬元到澳門賭博而全部輸光。歷史的教訓值得記取。澳門目前由“社會保障基金”來實施對養老保障體系的管理，這是一個社會文化司下屬的局級機構。對照內地的情況，管理全國社保基金的機構是國務院直屬的正部級事業單位全國社保基金理事會，澳門似可考慮提高“社會保障基金”的級別，健全相關的制度，完善相關的法律法規，同時加強對這一機構的監管力度。

其次，要建立養老保障體系的有效運作機制。

目前，澳門立法會細則性討論通過的中央公積金制度法案規定，這一公積金是非強制性的，建議3年後再進行檢討，探索強制性的必要和可能。其實，崔世安在立法會答問大會上講話時已經表示，世界上許多國家和地區都有類似的養老保障制度，有關的中央公積金或基金大部份是強制性的，具強制性才有利於基金的有效運作。因此，澳門的中央公積金也應朝著強制性的方向發展。

再次，要探索社會保障基金和中央公積金的自我完善機制。

現行的澳門養老保障制度儘管基本合理並受到廣大市民歡迎，但先天的不足致使潛在的危機依然存在。在2011年10月底召開的第三屆兩岸四地養老保險研討會上，有澳門學者指出，澳門的養老金已從2000年占福利支出的45%飆升至2010年的86.2%。為應對通脹，政府已多次調高養老金，但政府長期撥款偏離了社會保險的原則，預計到2014年社保基金當年的結餘將出現負數。按照這一趨勢，到2030年時澳門社保基金資產結餘將負債301億澳門元。

    爲了扭轉這種狀況，需要在提高民眾社保意識的同時，探索實現社保基金自我完善機制的有效途徑。一些發達國家和內地的先進經驗值得我們借鑒。內地的全國社會保障基金於2000年建立，12年來經歷了從無到有、從小到大的發展過程。國家規定，社保基金可以由專業機構運作，通過投資實現增值。社保基金可以有比例地投入股市，投資範圍還包括國債、銀行存款、高信用級別的企業債卷、金融債券等。正是由於對於社保基金的專業化投資運作，全國社保基金在規模不斷擴大的同時，投資運營水準也不斷提高。澳門的社保基金如能參照內地的經驗，建立起自我運作的有效機制，一定能在科學投資的過程中逐步發展壯大，為健全與完善養老保障體系奠定堅實的基礎。