政府绩效管理提出行政能力新命题

    ■本报记者  胡亮

    日前，“北京市政府：‘三效一创’绩效管理体系”获第五届“中国地方政府创新奖”。

    ２００９年７月１７日，北京市政府下发《北京市市级国家行政机关绩效管理暂行办法》。这是全国省一级政府首次推出“绩效管理”的改革创新。该办法已实施半年时间，目前将迎来第一次年度考核，因此备受舆论关注。

    绩效管理先行意义凸现

    北京市政府启动的此项绩效管理改革创新，被简称为“三效一创”，即履职效率、管理效能、服务效果、创新创优。为此，北京市新成立绩效管理办公室，即由市政府督查室加挂北京市人民政府绩效管理办公室的牌子。绩效管理考评采取的是百分制计分和问责制相结合的方法。

    “《北京市市级国家行政机关绩效管理暂行办法》，内容重点突出、指标清晰简明、权重结构合理，走在了行政管理体制改革的前沿。”全国政府绩效管理研究会副会长、西安交通大学公共政策与管理学院副院长吴建南教授如此认为。

    百分制下设定的是八个具体考核类别：（一）职责任务（４０分）。由市政府办公厅、市编办负责对部门主要职责落实情况和承担的市政府重点工作任务完成情况进行考评。（二）依法行政（８分）。由市政府法制办负责对制度建设、行政执法、行政复议、行政诉讼等工作情况进行考评；由市监察局负责对行政审批情况进行考评。（三）能力建设（７分）。由市监察局负责对日常行政工作，市人力社保局对公务员队伍建设分别进行考评。（四）创新创优（５分）。由市政府绩效办负责对年度重大工作创新措施及成果进行考评；由市人力社保局负责对争创佳绩（受到市级以上表彰奖励）的情况进行考评。

    “在绩效管理中，使命是组织存在的根本理由，也就是指组织肩负的职责或追求实现的目标，所以，这个４０分的比重是恰当的。”吴建南教授认为，政府的内部评价体系应以职责任务为首要考核指标。

    考核类别中有两项涉及“评价”，共占３０分，可谓重大。市政府绩效办将负责对居民、企事业单位等进行“公众评价”（２０分）的调查，市领导则直接对各部门进行“领导评价”（１０分）。

    “评价这个较难把握的指标也进行打分，并且混入这个百分制当中进行计量，是对政府绩效管理一般理论的尊重，其他政府值得借鉴。”吴建南教授认为，这也是对“三效一创”之“服务效果”原则的贯彻。

    此外，考虑到北京作为全国首都的特殊性，考核类别还设定了服务中央在京单位（５分）、协调配合（５分）等两项，以突出政府管理的系统性、指标的合理性。

    寻找行政改革破题之处

    “绩效管理的理念，源自发达国家政府管理的四Ｅ模式，即成本、效率、效益、公平。”北京大学政府管理学院副院长周志忍教授向本报记者介绍。

    他说，谈及政府管理问题，大家更喜欢听政府管理的新理念、新模式和宏观战略层面的东西，但操作层面的东西同等重要。特别是对政府“分内职责”的管理和改革。

    “美国政府的绩效管理起步较早，有专职机构，比如包括白宫管理和预算办公室（ＯＭＢ）、总审计署（ＧＡＯ），普遍实行记分卡办法。”周志忍说，没有科学的绩效评估，政府职能设定以及改革，就会流于空谈。

    专家认为，北京的政府绩效管理“百分制”，为每个关键考评指标赋予分值，从工作时序、节奏、权责等方面都做了明确规定，工作程序简明，强化过程监控，易于理解，便于操作。

    但是，周志忍认为，绩效管理应该是多环节所构成的动态过程，先是确定使命和期望的结果；然后是设计绩效测度和制订年度绩效计划；再就是绩效评估、报告和利用相关信息来改善政府绩效。

    所以，北京政府绩效改革的“得分结果”很受关注。根据其初步方案，“年度绩效奖金”是考核核心。本报记者从北京市工商局海淀分局、城市管理综合执法局等单位了解到，目前，各政府部门确实在做年度绩效奖金的考核，但是，政府职员仍然认为，评价指标还是有些简单、笼统，特别是一直强调的过程监管，办法颁布以来的半年，似乎没有什么感觉。

    事实上，北京市政府早已开始了绩效管理的尝试，早在１９９９年就决定在市级国家行政机关中开展督察考核（目标管理）工作。多年来的实践已取得一定成效，为目前的绩效管理改革积累了一定经验。

    “发达国家的政府机构基本上是稳定的，改革侧重于管理层面的流程和技术，与我国的行政改革侧重于机构调整不同。”周志忍认为，这可能是政府绩效管理的一个破题之处，因为，对于中国的各级政府而言，“行政改革”是更大的目标。

    但是，接受本报记者采访的政府职员说，在北京６２个纳入绩效管理的市政府部门中，５６个部门建立了绩效管理领导机制，这在一定程度上明显强化了外部监督，也促进了内部管理的科学化、规范化建设。同时，绩效管理正在成为北京市公务员的“风向标”。