党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，推进家庭农场、集体经营、合作经营、企业经营等共同发展的农业经营方式创新，稳定农村土地承包关系，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能。这将有利于转变农业发展方式，提供优质安全的农产品，变革农村生产关系，促进生产力发展。现实中，农民承包土地的“经营权”抵押担保，各地尝试和试点都较多，而且方式多样，范围也较广，且已有近十年的历程。

 一是开展试点。2008年10月，人民银行、银监会联合下发了《关于加快推进农村金融产品和服务方式创新的意见》，提出“按照因地制宜、灵活多样的原则，探索发展大型农用生产设备、林权、水域滩涂使用权等抵押贷款，规范发展应收账款、股权、仓单、存单等权利质押贷款”，确定在中部六省和东北三省组织开展试点，并取得明显成效。据有关资料表明，九个省主抓的主导性试点创新产品有133个，试点县（市）有88个。

 二是扩面推进。2010年5月，人民银行、银监会、证监会和保监会联合下发了《关于全面推进农村金融产品和服务方式创新的指导意见》，提出“探索开展农村土地承包经营权和宅基地使用权抵押贷款业务”，要求“在不改变土地集体所有性质、不改变土地用途和不损害农民土地承包权益的前提下，探索开展相应的抵押贷款试点，丰富‘三农’贷款增信的有效方式和手段。”抵押物从“林权、水域滩涂使用权”扩展到“土地承包经营权和宅基地使用权”。

 三是政策指引。基于上述政策指引，除武汉、成都和重庆外，海南、云南、湖南、湖北、山东、浙江、安徽、甘肃、福建、广西、江苏省等多地或出台了专门的农村土地承包经营权抵押政策和试点办法，或虽未出台具体政策和规范性文件，但当地相关部门和金融机构也在进行相关试点、实践和尝试，也包括抵押登记方式方法的尝试创新。

 综上所述，虽然国务院在2015年底才开始全面推进“两权”（农村承包土地的经营权和农民住房财产权）抵押的改革试点的落地，并最终上升到立法的高度，但是，应该说这与近十年来各地在中央政策之下的各种试点和尝试的经验和成果的积累是分不开的。在全国范围内试点效果有明显影响的试点创新产品包括：集体林权抵押贷款、土地承包经营权和宅基地使用权抵押贷款、大型农机具抵押贷款、“信贷+保险”产品、中小企业集合票据和“惠农卡”等等。试点创新产品大量涌现，有效拓宽了涉农资金的融资渠道，方便了农村和农民贷款，受到试点地农村和农民的广泛欢迎，产生了实实在在的效益。

 特别是在“两权”抵押贷款方面，从2010年以来各地试点的情况看，农村产权交易链条得到进一步完善，产权确权、登记和颁证是开展“两权”抵押贷款工作的关键性、基础性环节，随着产权确权颁证覆盖面的提高和产权抵押贷款工作的开展，越来越多的农民意识到农村“沉睡资产”的利用价值，由此派生出巨大的资金吸附效应成为农村金融改革的强大动力。同时，农民财产性权利得到有效盘活，提高了农民贷款的可获得性和便利性，促进了现代农业发展和规模化经营，农村金融生态环境得到有效改善。实践证明，“两权”抵押贷款试点着眼于盘活农村存量资产，缓解农村抵押物不足难题，对增加“三农”融资、提高农村土地资源使用效率、促进“三农”经济发展具有重要作用。

 （作者：四川省委省政府决策咨询委员、四川省扶贫外资中心主任）