今年7月，广安市扶贫移民局在党群众路线教育实践活动中，大力开展驻村调研活动，在大量调查研究、广泛征求意见的基础上，出台了《关于推进精准扶贫工作的参考意见》，着力从七个方面积极探索建立精准扶贫机制。如何理解精准扶贫机制，如何消除精准扶贫的政策障碍？我们特作如下解读。 

　　一、什么是精准扶贫？ 

　　精准扶贫是粗放扶贫的对称。是指针对不同贫困区域环境、不同贫困农户状况，运用科学有效程序对扶贫区域对象实施精确识别、精确帮扶、精确管理的治贫方式。一般来说，精准扶贫主要是就贫困居民而言的，谁贫困就扶持谁，谁的贫困程度深对谁的扶持就应多。 

　　二、为什么要搞精准扶贫？ 

　　我国扶贫开发始于上世纪80年代中期，通过近30年的不懈努力，取得了举世公认的辉煌成就，但是，长期来贫困居民底数不清、情况不明、针对性不强、扶贫资金和项目指向不准的问题较为突出。其中一个重要原因是目前全国农村贫困居民8249万人（其中四川为602万人），是国家统计局根据全国7.40万户农村住户调查样本数据推算出来的。这个数据对于研究贫困居民规模、分析贫困发展趋势比较科学，但在具体工作中却存在“谁是贫困居民”“贫困原因是什么”“怎么针对性帮扶”“帮扶效果又怎样”等不确定问题。由于全省乃至全国都没有建立统一的扶贫信息系统，因此对于具体贫困居民、贫困农户的帮扶工作就存在许多盲点，真正的一些贫困农户和贫困居民没有得到帮扶。 

　　精准扶贫的背面是粗放扶贫。长期来，由于贫困居民数据来自抽样调查后的逐级往下分解，扶贫中的低质、低效问题普遍存在，如：贫困居民底数不清，扶贫对象常由基层干部“推估”（推测估算），扶贫资金“天女散花”，以致“年年扶贫年年贫”；重点县舍不得“脱贫摘帽”，数字弄虚作假，挤占浪费国家扶贫资源；人情扶贫、关系扶贫，造成应扶未扶、扶富不扶穷等社会不公，甚至滋生腐败。表面上看，粗放扶贫是工作方法存在问题，实质反映的是干部的群众观念和执政理念的大问题，不可小觑。 

　　现行的扶贫制度设计存在缺陷，不少扶贫项目粗放“漫灌”，针对性不强，更多的是在“扶农”而不是“扶贫”。以扶贫搬迁工程为例，居住在边远山区、地质灾害隐患区等地的贫困户，一方水土难养一方人，是扶贫开发最难啃的“硬骨头”，移民搬迁是较好的出路，但是，因为补助资金少，所以，享受扶贫资金补助搬出来的多是经济条件相对较好的农户，贫困的特别是最穷的农户根本搬不起。新村扶贫、产业扶贫、劳务扶贫等项目，受益多的主要还是贫困社区中的中高收入农户，只有较少比例贫困农户从中受益，且受益也相对较少。 

　　综上所述，原有的扶贫体制机制必须修补和完善。换句话说，就是要解决钱和政策用在谁身上、怎么用、用得怎么样等问题。扶贫必须要有“精准度”，专项扶贫更要瞄准贫困户，特别是财政专项扶贫资金务必重点用在贫困户身上，用在正确的方向上。扶贫要做雪中送炭的事，千万不能拿扶贫的钱去搞高标准的新农村建设，做形象工程不能实现扶真贫。贫困区域的发展，主要应使用财政综合扶贫资金和其他资金。 

　　三、怎样才能做到精准扶贫？ 

　　精准扶贫的核心是精准识别、精准帮扶、精准管理。我市对精准扶贫机制进行了有益探索，提出了七个精准的要求。 

　　（一）扶贫观念树立精准。要用正确的政绩观指导扶贫工作，坚持“实事求是，因地制宜，分类指导，精准扶贫”的基本思路，认真反思一些与此相左的口号和好高骛远的目标以及脱离实际的方式方法，改大水漫灌为精确滴灌。扶贫要扶到人心里，扶贫项目要“雪中送炭”，坚决不搞“政绩工程”、“形象工程”、“面子工程”等“锦上添花”行为。 

　　（二）扶贫对象识别精准。坚持瞄准贫困地区，确保连片扶贫资金投入到最困难的连片贫困地区、整村推进扶贫资金投入到最困难的“插花”贫困村和贫困户。贫困户要通过农户申请或村组推荐、村评议公示、乡审核公示、县审定公告等程序，严格遴选甄别出来。 

　　（三）扶贫项目规划精准。在扶贫项目规划上，要坚持“因地制宜、缺啥补啥、群众决定、精准扶贫”的原则。因地制宜就是要因村规划、因户规划，在充分调查、分析、找准致贫原因的基础上，对症下药确定各贫困村基础、产业、新村、能力、生态等建设内容；对症下药确定各贫困户是扶持建房、治病、上学还是帮助提升能力、发展产业等。并召开村民大会或村民代表大会征求群众意见，组织群众投票填写《村实施项目意愿表》、《农户项目意愿表》，根据投票多少排列项目顺序确定扶贫项目。同时，在扶贫项目规划中要按照三个优先层级：第一个层级为解决生存问题，首先切出一部分资金优先解决贫困户的吃、穿以及保障贫困人口的住房、教育、医疗，即所谓的“两不愁三保障”问题；第二个层级为解决发展条件问题，在确保贫困户生存的前提下，切出一部分扶贫资金来建设贫困村基础设施，为发展产业增收致富奠定基础；第三个层级为解决发展增收问题，即在解决了贫困户生存和发展条件的基础上，剩下的扶贫资金来发展增收产业。扶贫规划的三个层级依次优先，层层递进。 

　　（四）扶贫项目扶持精准。对每个贫困户要建档立卡，逐户制定帮扶措施和扶贫目标。努力解决贫困群众最关心、最直接、最现实的利益问题，确保贫困群众不愁吃、不愁穿，保障其义务教育、基本医疗和住房；对低保线以下的建档立卡贫困户，要实行最低生活保障全覆盖；各区市县要通过建立专项扶贫基金等方式，加大扶贫财政投入，全面解决贫困无房户、D级危房户问题；对特别困难的农村群众，专项扶贫基金要代为缴纳新型农村合作医疗年费、大病统筹保险费，对确有严重疾病无钱医疗的，要从扶贫基金中予以解决，努力减少因病致贫、因病返贫人数；全面保障贫困农户子女九年制义务教育，加大力度资助贫困户子女上大学；增加产业扶贫资金投入，促进贫困户直接、快速增收。 

　　（五）扶贫项目实施精准。为保证扶贫项目更精准更高效更优质地实施好，要特别做到两个加强：一是加强群众参与扶贫。由群众投票填写《村实施项目意愿表》、《农户项目意愿表》，根据投票多少排列项目顺序确定扶贫项目。项目村组建项目实施小组、民主理财小组和质量监督小组，每个小组保证不少于3名群众代表。确保群众参与项目施工单位选择、物资采购、材料验收、工程计量、质量监督、竣工验收、资金分配、工程结算等全过程。二是加强扶贫项目公示。严格执行项目公示规定，各区市县必须将扶贫建设项目及资金安排计划向社会公告。乡（镇）、村委会将扶贫项目资金的项目名称、实施地点、批复与建设内容、实施期限、实施单位及负责人，投资规模、资金用途、资金来源、受益对象、补助标准及额度，补助环节及项目完成情况、大宗物资采购发放情况，质量标准及效益目标等在项目实施地进行事前、事中、事后公示公告，接受社会各界监督。 

　　（六）扶贫对象调整精准。建立行之有效的扶贫对象动态调整机制，对原纳入各县新十年扶贫规划和“十二五”扶贫规划、计划用来打造农业农村工作亮点的所谓贫困村要坚决清除，对符合“一高一低一无”（即村贫困发生率比全省贫困发生率高一倍以上，村2013年农民人均纯收入低于全省平均水平60%，村无集体经济收入）条件的村要全部纳入贫困村；对贫困户脱贫则出，返贫再进，有进有出，进出有据，及时更新扶贫对象信息，实行动态管理。 

　　（七）扶贫项目监管精准。为加强扶贫项目资金管理，要逐步建立覆盖全面、管理严密的扶贫项目监管制度体系，从项目的申报、规划、实施、验收、报账的各环节进行全过程、全方位的制度规范。及时掌握扶贫资金项目存在的新情况、新问题，做到项目资金监管全覆盖，确保扶贫效益。对今后的扶贫项目，要在项目实施村公告市和区市县扶贫移民部门监管电话；每年组织监察、扶贫、财政部门协同开展扶贫项目资金专项检查；对扶贫项目，尽可能将审计前置，做到先审计后报账。 

　　四、实施精准扶贫有哪些障碍？ 

　　（一）扶贫观念上的障碍--在扶贫观念上，扶贫干部、村干部和群众中存在着严重的民粹主义扶贫观。诚然，扶贫要尊重群众意愿，坚持群众决定原则，但此“群众”并不是纯粹的全体村民，而是特指的“贫困群众”。各县在确定扶贫项目时，普遍存在由全体村民确定，而村民思想上又存在严重的平均主义思想，在表决项目时，绝大部分资金用于了公共事业支出。 

　　（二）工作作风上的障碍--庸政、懒政，缺乏创新意识。不少做扶贫工作的人员，认为搞精准扶贫要规划到村，实行一户一策，工作量特别大，很费脑筋，还是原来的扶贫方式来得简单，几个大项目一定，万事大吉。于是抱着原来的扶贫方式不愿放，这是典型的“懒政”；同时，要搞精准扶贫，就必须冲破传统扶贫理论和扶贫方式的条条框框，就必须根据各地的实际情况、因地制宜地去制定扶贫项目规划、去探索新的扶贫模式、扶贫方法。比如：目前中省财政专项扶贫资金使用范围很窄，只能用于改善农村贫困地区基本生产生活条件，而用于“两不愁三保障”这种救助性的支持除了房屋改造外基本缺失，应探索设立贫困户食品救助基金、贫困户大病扶贫基金、贫困学生救助基金等，综合考虑客观因素和政策性因素；在扶贫资金使用上按照“一事一议”方式，由贫困群众自行选择扶贫项目，这也是发展基层民主的需要。这些改革思路，都是需要我们带着对贫困群众的深厚感情去一件一件地做，一样一样地探索的，如果搞固步自封的庸政，是搞不好精准扶贫的。 

　　（三）对象识别上的障碍--难以把贫困村和贫困户真正甄别出来。精确识别，这是精准扶贫的前提过去，全国曾开展农村最低生活保障制度和扶贫开发政策“两项制度”有效衔接试点，实践表明，这样识别扶贫对象虽然有一定效果，但是程序繁琐、操作性不是很强。目前，由于识别贫困村和贫困户牵动利益格局，还有很多人为的障碍需要克服。同时，在识别方法上，也有一定的难度。 

　　（四）帮扶方式上的障碍--在扶贫项目规划上，仍然以基础设施建设为主，忽视贫困户到户项目。在基础设施建设项目上投入超过60%以上的扶贫专项资金，有的甚至还超过了90%。而能够让贫困户直接受益的产业项目和解决“两不愁三保障”等项目，却投入不足20%。这个投入比例说明，各地在规划上就没有做到“精确滴灌”。由于项目规划覆盖有限，建档立卡的绝大多数贫困人口，没有受到扶贫阳光的照耀，没有扶贫项目的直接扶持，只是纸上写了几条扶贫措施，就被政策性脱贫和被指标性脱贫，并没有实现真正意义上的脱贫。 

　　五、如何消除精准扶贫的障碍？ 

　　要实行真正的精准扶贫，必须切实转变扶贫观念，加快进行扶贫政策的顶层设计，坚决扫除阻碍扶贫改革的各种障碍。 

　　（一）要切实转变扶贫干部的观念，牢固树立精准扶贫理念。各区市县要用正确的政绩观指导扶贫工作，坚持“实事求是，因地制宜，分类指导，精准扶贫”的基本思路，改大水漫灌为精确滴灌，坚决不搞“政绩工程”、“形象工程”、“面子工程”等“锦上添花”行为，扶贫要扶到人心里。要按照省委王东明书记的要求，把扶贫资金真正用到最贫困的村、最困难的户以及贫困群众最紧迫最急需的事情上。 

　　（二）要引导转变贫困村群众观念，克服扶贫中的民粹主义思潮。要通过深入细致的宣传解释，让普通群众认识到“有了贫困户，才有贫困村”，只有当某一个村的贫困人口达到了相当数量，这个村才成其为“贫困村”；认识到扶贫项目是特惠项目，扶贫资金是特惠资金，受益对象是“特殊的”贫困户而不是全体村民，不能让多数村民的意志剥夺少数贫困群众的权利。 

　　（三）要改变扶贫项目规划随大流，切实解决贫困群众最急需的生产生活困难。扶贫专项资金具有针对贫困群众的属性，用于基础设施、公共事业部分，也是为了解决贫困群众的生产生活需要。如果扶贫专项资金绝大部分用来搞公共事业让大多数人受益，贫困群众只分得其中一小杯羹，甚至有相当数量贫困群众毫不沾边，那么这样的扶贫项目就失去了扶贫的意义。在规划中要处理好区域开发与精准扶贫的关系，既要解决当前突出民生问题，又要解决制约长远发展的根本问题。扶贫规划要做到“六个到村到户”：基础设施到村到户、产业扶持到村到户、教育培训到村到户、农村危房改造到村到户、扶贫生态移民到村到户、结对帮扶到村到户。真正把资源优势挖掘出来，把扶贫政策含量释放出来。 

　　（四）要坚持“三民”原则，让群众积极参与扶贫项目建设。实行“民建民管民享”，尽可能动员群众采取一事一议、民办公助的办法自建扶贫项目，不能由政府全部包揽发包，更不能假自建之名行发包之实。 

　　（五）要整合各类扶贫资源，实现扶贫项目对贫困户的全覆盖。对全县范围的所有扶贫资源要进行总体评估，对贫困户的帮扶进行统筹安排，但专项扶贫资金应该首先抵达贫困户进行针对性扶持，否则，别的资金项目更没有理由专门支持贫困户了。要通过进村入户，分析掌握致贫原因，逐户落实帮扶责任人、帮扶项目和帮扶资金。按照缺啥补啥的原则宜农则农、宜工则工、宜商则商、宜游则游，实施水、电、路、气、房和环境改善“六到农家”工程，切实改善群众生产生活条件；帮助发展生产，增加收入。 

　　（六）要有村为主体单元的项目，也要有贫困户为主体单元的项目。从这次建档立卡工作要求也可以看到，要把扶贫项目规划到户，帮扶方案到户，帮扶措施到户，是未来扶贫工作的发展方向。未来的扶贫项目设置，既要注重解决贫困区域基础设施、公共服务问题，更要注重以贫困户个性化需要为导向，专门设计一些诸如“贫困无房户建设项目”、“贫困户产业发展项目”这样的针对贫困户的项目包，不断加大对贫困户个体的投入。唯其如此，实现“精确滴灌”才会成为可能。

来源：广安市政府网     2014-10-28