文/王思铁

4月1日，《四川省农村扶贫开发条例》（以下简称《条例》）经省人大常委会通过，并于6月1日起实施。《条例》出台是我省扶贫开发的一件大事、喜事，也是打好新一轮扶贫攻坚战的重要举措，更是政策扶贫向法治扶贫转变的重要标志，影响深远、意义重大。

一

和全国一样，我省扶贫开发走过了30来年历程。在这30多年特别是进入新世纪初来的头一个10年，我省扶贫开发取得了巨大成就。10年中，全省贫困居民占农村居民总数比重从15.22%下降到5.48%；贫困地区农民年人均纯收入从1262元增加到4209元，年均增长12.80%，高于全省、全国同期平均增长水平。同时，贫困地区基础设施和生产生活条件明显改善，社会事业和公共服务不断进步，农村最低生活保障制度全面建立，贫困居民生存和温饱问题基本解决。《四川省农村扶贫开发规划(2001—2010年)》确定的目标任务圆满完成，为促进全省经济发展、政治稳定、文化繁荣、民族团结、社会和谐发挥了重要作用、作出了重大贡献。但是客观地说，我们还应该看到，全省农村贫困面大、贫困人口多、贫困程度深，这是一个不争的事实，制约贫困地区经济发展的许多深层次矛盾没有解决，所以说，扶贫开发仍是一项长期任务。为了进一步搞好扶贫开发工作，提高贫困地区贫困居民发展能力，缩小发展差距，扶贫立法是非常必要的。同时，国务院扶贫办和相关部门早几年就已着手扶贫开发法立法前期工作，像湖北、贵州等10多个省份也先后出台了扶贫开发条例。因此，由省扶贫移民局牵头，省法制办、省人大相关部门参与，从2011年着手扶贫立法工作。特别是党的十八届四中全会提出“全面依法治国”，加速了《条例》制定的进程。

要开发，先立法。早在2004年，省委领导就曾指示，开展农村扶贫开发的立法工作。为此，省扶贫办即着手谋划，当年8月以《四川省农村扶贫开发条例》为题向省人大填报了《四川省人大常委会2005年立法计划项目表》。虽然因为多种原因最终没能实现，但是，还是为后来的扶贫立法提供了一定借鉴。这期间，特别值得一提的是凉山于2008年拿出了7易其稿的《凉山彝族自治州农村扶贫开发条例》，共9章48条，虽然也因多种原因最终还是没能实现，但是，同样也为后来的立法摸索了一些经验。

进入新10年，社会各界对扶贫立法的呼声渐高。对此，省的新10年《扶贫开发纲要》明确提出：“及时出台《四川省农村扶贫开发工作条例》”，省委办、省府办并行文明确由省扶贫移民局、省法制办牵头负责（川委厅〔2011〕53号）。省扶贫移民局成立了扶贫立法领导小组，从2011年第四季度开始，启动了这项工作。2012年3月15日，省政府办公厅印发《四川省人民政府2012年立法计划》（川办发〔2012〕13号），其中，《四川省农村扶贫开发办法》位列18件“省政府规章调研论证项目”之第8。7月5日，省扶贫移民局与西南财经大学召开了四川第一次扶贫立法研讨会；这次会议重在扭转了把法规性的《条例》作为规章性的《办法》的思路和作法。通过多方努力，10月，省扶贫移民局重新就《条例》的立法向省政府作了申报， 11月19日，省法制办汇集的《拟列入省政府2013年立法计划的项目》在省政府网站、四川日报网站登载并向社会各界公开征集意见，其中，《条例》排列38个“地方性法规”之第21。

2013年1月31日，省政府办公厅印发《四川省人民政府2013年立法计划》（川办发〔2013〕10号），其中，《条例》排列17件“地方性法规调研论证项目”之第6。根据立法的程序要求，省扶贫移民局组织力量深入贫困地区开展了立法调研，充分听取贫困地区干部群众意见。9月24日，省扶贫移民局在网上发出了《关于征集对〈四川省农村扶贫开发条例（公开征求意见稿）〉意见的公告》。11月18日，省政府就2014年立法项目向公众公开征集意见，经过为期7天的公众投票后，《条例》在38件地方性法规项目中获得1万多的高票。2014年1月17日，省政府办公厅印发《四川省人民政府2014年立法计划》（川办发〔2014〕6号），《条例》排列10件“地方性法规”之第2。

此后，省扶贫移民局组织力量多次研讨并继续在省内开展扶贫立法调研；与省人大农委、省人大法工委、省法制办等到已经出台扶贫开发条例的甘肃、贵州、云南、湖北、重庆、广东等地学习考察，尽量吸收和借鉴他们的经验和做法；征求20多个部门和市州意见，网上征求意见，反复修改形成《条例(草案）》，并在省人大常委会上历经三审。2014年 4月4日，《条例（草案代拟稿）》在省政府网站等公开征求意见；9月4日，省第十二届人大常委会第二十九次主任会议，审议通过《条例（草案）》，同月16日，与省政府法制办就《条例（草案）》在旺苍县木门镇三合村召开立法听证会；11月24日，省第十二届人大常委会第十三次会议第一次全体会议，听取了关于《四川省农村扶贫开发条例（草案）》审议意见的报告。

2015年2月10日，省人大办公厅发布了关于《 条例（草案）》公开征求意见的公告。4月1日，省第十二届人民代表大会常务委员会第十五次会议高票通过了《条例》。

二

《条例》一共9章61条。从扶贫体制、扶贫对象、扶贫措施、社会扶贫、项目资金管理、监督检查和法律责任等多个方面，全方位对全省农村扶贫开发工作进行了科学、规范的界定，特别是对扶贫开发工作格局、精准扶贫工作机制、扶贫项目和资金管理等内容作出了明确规定，为科学有效地推进扶贫开发提供了法规依据。《条例》大致可以划分为三大部分：

第一大部分，即第一章的总则。重点就立法目的、适用范围、扶贫机构等作出了相应规定。

第二大部分，即第二、三、四、五、六、七章。这一大部分是《条例》的核心、重点所在。它包括扶贫开发对象、措施、社会扶贫、项目管理、资金管理、监督检查等6大内容。一是从扶贫开发对象来说，共有5条，重要的是对精准扶贫问题，就是对贫困居民的精确识别、精确帮扶、精确管理作出了相应的硬性规定；这样能提高扶贫开发的针对性和实效性。二是从扶贫开发措施来说，共11条，主要从规划编制、专项扶贫投入、干部驻村帮扶、倾斜支持、医疗卫生、教育科技等方面规定了扶贫开发措施。三是从社会扶贫来说，共6条，主要从广泛动员社会各界力量参与扶贫开发和开展国际组织的合作交流作出了相应规定。四是从扶贫项目管理方面来说，共有13条，重点从项目内容、建设重点、申报程序、实施管理等方面作出规定。五是从资金管理方面来说，共有4条，重点从资金类别、使用方向、资金管理、绩效评估等方面作出规定。六是从监督检查方面来说，共有7条，重点从人大监督、政府考核、审计监督、公开透明、专项检查、动态监测等方面作出规定。

第三部分，即第八、九章，法律责任和实施时间。法律责任，共7条。核心是资金项目的法律责任。扶贫资金特别是财政专项扶贫资金，它是政府通过第二次分配给穷人的无偿补偿，体现的是发展成果的共享。所以，对在扶贫开发工作中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的；对滞留、截留、挪用、挤占和套取扶贫款物的，要视情节轻重，追究相关法律责任。

三

立法是基础，落实是关键。怎么落实好《条例》？个人认为特别要关注以下几个方面： 

一是坚持开发扶贫方针。这既不是救助也不是发展更不是其他名称内容的条例，而是扶贫开发的条例，因此，一定要坚持开发式扶贫。“开发”是手段，“扶贫”是目的，必须通过扶持增强贫困地区特别是贫困居民的造血功能，提高他们的自我发展能力，在能力提升上下功夫。同时，也要完善与农村扶贫制度相衔接的一些农村养老保险、医疗保险、最低生活保障、救助救济，包括五保供养等的保障制度结合起来，形成农村扶贫的合力。 

二是突出精准扶贫战略。30多年来，扶贫开发经历了“贫困片区→贫困县（重点县）→贫困村→贫困居民”的这么一个过程或轨迹。在特定的历史时期，片区、县、村为单元的扶贫开发，都发挥了特定的功不可没的作用，但是，新常态下扶贫开发工作必须攻坚啃“硬骨头”，必须实施精准扶贫、精准脱贫战略。所以，省委、省政府提出的选准最困难的村、扶持最贫困的户、办好群众最急需办的事，这“三最”具有强劲的生命力，这是实施精准扶贫的重要路径。

三是强化扶贫三大要素。扶贫开发千条万条，关键是要三条：一是队伍、二是投入、三是章法，有人才能办事、有钱才能干事、有章才能管事。目前来看，《条例》出台了，第三问题也就基本解决了，所谓“基本”就是还有空间，比如州和设区的市都可以立法，这是下一步工作应当做的。但是，第一二个问题还有待加强。从队伍来看还是比较弱，人少事多应接不暇；从投入上看特别是财政专项投入的问题，还有很大空间；行业投入也是一样。

四是清晰各级扶贫事权。清晰省、市、县三级扶贫事权，这是应《条例》落实的重要内容。新十年省的《农村扶贫开发纲要》明确提出，“省负总责、市(州)统筹、县抓落实的管理体制”；近年来，中央和省委又明确要求“省市两级要将主要精力放在资金和项目监管上”“县级要切实负起组织实施的责任”；实行“四到县”。应从制度建设入手，清晰省市监管、县级实施的职能责任、内容手段，做到层级之间权属清晰、边界清晰。

五是做好条例释义讲用。首先要有一个逐条逐款的解读性的东西，帮助大家熟习掌握；其次要有一个学习宣传宣讲方案，特别是扶贫及相关部门的干部要加强《条例》武装，弄懂弄通，用好《条例》。使用《条例》，要与散见于其他法律法规中的相关条款结合，要与相关规章结合，也要与现行政策结合。分清主次、从属，做好《条例》执行检查，发挥综合作用，把依法治贫、法治扶贫推向深入。

不言而喻，《条例》的出台体现了“四个全面”战略布局要求，填补了地方立法的空白，是一部能够为贫困地区父老乡亲带来福音的地方法规。但是，由于是首部扶贫法规也由于事物的发展变化，从《条例》实施起就应在抓好落实的同时注重“问题”搜集、整理、储存，为适时修订完善奠定基础。

四川省农村扶贫开发条例