[原创]关于创新农村扶贫制度的专题研究（13）※

    王思铁/文

    （五）在扶贫方式上，实现由包揽扶贫向穷人赋权的转变

    尽管我国扶贫事业取得了相当的成效, 但是我国的扶贫资源漏出率也很高。这主要表现在, 一是由于对扶贫项目管理不善, 不少扶贫资金被挪用、贪污、侵占, 致使这部分转移支出未能形成预期的现实的生产力, 甚至还出现了越扶越贫的现象。二是扶贫开发项目由于选择的不当，使大量扶贫资金打了“水漂”。20世纪80年代后期至90年代初中期，西部许多贫困县上了一大批工业项目，由于缺乏可行性论证，造成选项不准，重复建设，无技术力量，特别是无市场销路，绝大部分不得不以破产而告终。《光明日报》曾报道, 山西省扶贫工业项目的33%，因种种原因被迫停产，使70%的资金形成呆滞贷款。三是扶贫资金的使用虽然在政策上规定了不准贪污、加强审计等规定，但是西部贫困地区屡屡发生贪占扶贫资金的案件，到了禁而不止的地步。产生这些问题的原因是多方面的，但是，它跟“政府主导”的“走样”是不无关系的。在现行的扶贫制度下，“政府主导”在一定意义上说已变成了“大包大揽”，集中表现为注重扶贫资源的分配，即是从上到下层层下计划、分资金、批项目，事无巨细的包揽（比如中央财政安排的大量以工代赈工程项目，大部分都被外地包工队采用各种手段承包，从而偏离了为当地贫困地区的贫困农户提供劳动就业岗位、增加现金货币收入的目标设计）。从一定意义上说：这也是公共权力行使不当，进而降低了扶贫效益甚至成了产生了新的贫困的根源之一。实践已充分说明公共权力对生产力作用的二重性，即：公共权力的正确行使有利于促进经济的发展, 公共权力的不当行使不仅会阻碍乃至会破坏经济的发展，即是说它可以从两个方面发生作用: 要么满足某种需求, 要么损害某种需求。就贫困人口来说, 其基本需求无非是温饱、安宁、公正、自由、福利等, 而这些需求的满足仅仅靠市场的力量是不够的, 必须有公权的介入。应当说政府主导扶贫的本意，并不是要大包大揽，因为大包大揽在实践中常常出现好心办坏事的情况, 有可能导致不公平, 有可能会破坏“由决策者承担风险和获得利润”这一市场经济的最基本规则。在市场体制中, 政府主导扶贫对贫困人口的帮助，绝对不能通过直接替贫困人口决策，甚至排斥贫困人口的积极参与而对其进行“扶贫”, 否则，只会越扶越穷。大包大揽的扶贫方式，一方面增加了专项扶贫开支而导致更重的财政负担，另一方面也不利于扶贫对象自身创新能力和奋斗精神的培养，抑制了扶贫对象的主动性、积极性和创造性，无益于当地从根本上摆脱贫困的窘境，难以推动当地的可持续发展。事实上，有效的扶贫应该将促进人的能力发展作为扶贫的核心。因此，扶贫任务应当是激活扶贫对象的主动参与精神，通过“参与式”的扶贫活动，发挥其积极主动性，走自我积累、自我发展之路。

    长期以来，在我国农村缓解和消除贫困的过程中，所关注的一直是农村人口的收入增长缓慢问题，制订实施扶贫对策时的出发点，也是如何增加贫困人口的经济收入。然而，农村贫困人口收入水平低只是农村贫困问题的一个表象，农村贫困更深层的原因则在于农村贫困人口缺乏基本能力、缺乏参与发展项目及各种经济活动的机会。目前的农村贫困主要是制度性的贫困，表现为权力贫困、能力贫困、教育贫困、健康贫困、机会贫困等等。究其原因，主要是农民缺乏组织。农民的呼声、农民的问题，并不是通过农民自己来反映出来的，而是通过政界、媒体、学术界反映出来的。但是这种反映，许多时候是扭曲的，有时甚至是完全错位的。针对新阶段我国农村贫困的特点，应树立新的扶贫观念、赋予贫困人群发展的权利、让贫困人口群体充分参与到经济发展活动中来，才是实现新阶段发展式扶贫目标的重要选择。因此，自上而下的赋权和自下而上的参与，就是提高贫困人口人类发展能力的两个相辅相成、缺一不可的方面，也是创新扶贫制度的重要内容。世界银行就曾将20世纪90年代的减贫中心议题定为“治理结构和机构问题”，提出一项通过三个途径实现消除贫困的战略：创造机遇，赋权和加强安全保障。赋权实际上是在“治理”框架下谈论的话题，可以说是更强调穷人参与的治理（见世界银行，2001b:6）。扶贫工作中的“所谓赋权就是政府或发展机构在制订发展政策时充分考虑穷人的呼声，并通过提供公共产品为穷人提供参与的机会。赋权给贫困人口的过程，就是重新唤回贫困人口对自身知识和能力的自信、重新建立自尊和构建自我发展能力的过程。”（庞晓鹏，2005）所谓参与是指：让贫困人群充分参与到扶贫的行动当中，增加贫困人群的发言权和决策权。通过参与互相学习知识、技能和交流信息，使得贫困人群变“要我脱贫”为“我要脱贫”，这是实现稳定脱贫的根本前提。另外，让贫困人群参与还可以使发展扶贫工作具有更好的针对性，并且通过参与者的监督，能够改善相关计划及项目执行的质量，增加其透明度和责任感。这一点，还可以从扶贫的主体上来认识。发展式扶贫的主体主要包括各级政府、各种非营利性组织、贫困者，以及各种市场主体。这四种性质的主体在扶贫过程中是必不可少的，从总体上说这四种主体在功能上具有互补性，其中，贫困者是最具活力的主体，他的积极性的发挥得好坏，是发展式扶贫成败的关键所在。

    赋权与参与的内容：一是为贫困人口提供包括教育和卫生保健等方面的社会服务。世界银行明确地指出，上世纪60年代中期以来，许多发展中国家反贫困战略不成功的主要原因是过分强调物质资本的投资，幻想通过快速的经济增长，使贫困人口至上而下地分享经济增长的成果，而对广泛的社会服务尤其是教育投资作用重视不够，或是社会服务与教育投资没有真正发挥效能或效能低下。因此，社会服务是任何长期性减轻贫困的重要方面。

    二是进一步提供社会服务。贫困地区社会服务计划的基本内容是根据贫困地区人口区域分布特征，以贫困人口为扶持对象，实施区域性物质援助，向绝对贫困人口提供粮食、衣物等最基本的生活必须品、人畜饮水、卫生设施、健康服务、基本住房、教育设施以及广泛的适用技术培训，以迅速缓解贫困，相应促进贫困地区社会发展结构的优化。

    三是强调绝对贫困人口直接参与社会服务计划，如基本农田建设、乡村道路建设、人畜饮水设施建设、教育培训设施建设和卫生设施建设，为其提供更多的经济机会。并辅之以一系列区域性政策措施，保证贫困人口在参与经济机会中实现收入增加，并不断激发贫困人口产生新的需要和追求，从而逐步形成一种能够使贫困人口发展自身潜能的发展模式，有效提高扶贫投资效率及贫困人口自力更生的程度，为其稳定脱贫奠定基础。

    四是积极推广“参与式扶贫”方式，即政府以招投标方式确定重点贫困村后，村民们召开全体大会，采用民主投票选举的方式推选出自己的代表。这些代表与干部分析致贫原因，找出脱贫办法，经相关部门和专家评估论证后，再交给全体村民大会民主表决。最后，政府根据村民意愿和实际制定出全村的扶贫开发规划，再交付村民项目小组负责监督实施。通过民主“参与”调动发挥主体的积极性和创造性，增强自身发展能力，建立可持续发展的农村扶贫机制。特别在扶贫项目的选择上，必须充分尊重群众特别是贫困群众的意愿；在扶贫项目的实施上，必须保障群众特别是贫困群众的积极参与。

    五是把农民组织起来。制约贫困地区经济发展的主要矛盾之一，是分散的小农户与统一大市场之间的矛盾。在市场日趋完善的前提下，解决问题的根本立足点就是发动农民、组织农民、提高农民，以此摆脱农户尤其是贫困农户的弱势地位。有效的组织不仅是实现经济增长的关键，也是冲出农村扶贫制度性陷阱的组织支撑。因此，以完善的市场经济体制为基础，集中全社会力量和扶贫资源，通过引导、示范和激励等方式帮助农户参与或建立各种形式的农户组织，改革和完善农村经济的微观基础，培植和强化农户的综合素质，以促进农村经济的发展来实现共同富裕。换言之，农村扶贫工作要走以扶贫促进组织建设，以组织发展促进农户脱贫的道路。总之，要切实赋予村民的知情权、决策权、参与权、管理权、监督权与受益权，倾听他们的呼声和政策建议，通过减少和消除贫困，建立和谐社会。（完）

参考文献

[1] 王国良主编：《中国扶贫政策——走势与挑战》，社会科学文献出版社，2005年10月第1版；

[2] 国家统计局农村社会经济调查总队：《2003中国农村贫困监测报告》，中国统计出版社，2003年12月第1版；

[3] 金峰峰著：《在发展中反贫困——相对发达地区农村反贫困财政政策选择》，上海三联书店出版，2005年8月第1版；

[4]任福耀、王洪瑞著：《中国反贫困理论与实践》，人民出版社，2003年11月第1版；

[5]刘文璞、吴国宝著：《地区经济增长和减缓贫困》，山西经济出版社，1997年5月第1版；

[6]胡敏华：《我国农村扶贫的制度性陷阱：一个基于组织的分析框架》；

[7]赵俊臣：《西部大开发与西部扶贫的新思路——兼论由开发式扶贫向制度性扶贫的战略转变》；

[8]李昌麒：《中国实施反贫困战略的法学分析》。

（本文作者联系电话：13980680547；邮编：610012；地址：成都市商业街16号四川省扶贫开发办公室；E-mail:wangsitie@163.com）

  ※本报告为2004年度国家社科基金专项资助西部地区研究项目《西部地区若干国家级贫困县的状况及发展路径研究》（04XJ1018）的阶段成果之一，全文分别刊登《老区建设（ISSN1005—7544/CN36——1151/C）》总第225期、《牛若峰工作室通讯》总第52期、国务院扶贫办《扶贫开发》总第36期、经济日报社《县市领导内参》总第29期；2006年9月又作了较多修改，增加了新的内容；此报告简述稿《扶贫：亟待创新体制》，刊载于2007年第三期《人权》hhtp//www.humanrights.cn杂志。