《鄂尔多斯市人民政府规范民间借贷暂行办法》(以下简称《民间借贷暂行办法》)近日发布，这是金融改革启动以来，国内出台的首部系统规范民间借贷的规范性文件。民间借贷是鄂尔多斯地方金融的重要组成部分，据有关机构估计，鄂尔多斯市民间借贷资本规模达2000亿元。鄂尔多斯民间借贷形式一般包含个人、组织、小额贷款机构、企业间的拆借、典当行等多种形式，各类组织加在一起约有上千家。去年以来，部分民间借贷主体由于缺乏管理能力和风险意识导致资金链断裂，造成社会对鄂尔多斯民间借贷的极大疑虑，地方金融活力减退，使得鄂尔多斯的经济发展受到较大制约，《民间借贷暂行办法》便是在这个背景下出台的，当地政府希望能借此规范民间金融的发展，帮助地方金融打破困境，恢复活力，促进经济社会全面健康发展。

　　民间借贷是一种普通的民事行为，按照民法理论，属于公民意思自治的范畴。在法治社会，民间借贷具有天然的合法性，中国民事法律也完全承认民间借贷的合法性，并对其进行了必要的规范，散见于多部不同的民事法律及司法解释和法律规章当中。

　　中国调整民事行为的基本法律《民法通则》第90条明确规定：“合法的借贷关系受法律保护。”借贷合同也是《合同法》规定的有名合同之一，“借款合同是借款人向贷款人借款，到期返还借款并支付利息的合同”；“借款合同采用书面形式，但自然人之间借款另有约定的除外。借款合同的内容包括借款种类、币种、用途、数额、利率、期限和还款方式等条款。”……“自然人之间的借款合同对支付利息没有约定或者约定不明确的，视为不支付利息。自然人之间的借款合同约定支付利息的，借款的利率不得违反国家有关限制借款利率的规定”。除此之外，《物权法》、《担保法》等法律同样适用于民间借贷过程中发生的担保行为。除民事基本法律外，最高法院出台的司法解释对民间借贷给予了更为细致的规范。例如《民法通则意见》第122条：公民之间的生产经营性借贷的利率，可以适当高于生活性借贷利率。如因利率发生纠纷，应本着保护合法借贷关系，考虑当地实际情况，有利于生产和稳定经济秩序的原则处理。

　　合法的民间借贷活动获得上述法律规范、支持的同时，法律法规也对非法金融活动做出了严格限制，如《刑法》规定的与非法金融活动相关的非法吸收公众存款罪、集资诈骗罪以及与暴力催收相关的故意伤害、非法拘禁等罪名。为准确界定合法的民间借贷活动与非法金融活动，最高法院《关于审理非法集资刑事案件具体应用法律若干问题的解释》(法释【2010】18号)对非法吸收公众存款或变相吸收公众存款、集资诈骗犯罪活动的认定标准做出了清晰的界定。

　　《民间借贷暂行办法》共计八章三十八条，主要有制定这一暂行办法的目的宗旨、适用范围、民间借贷的界定、行业主管和监督机关、民间借贷的主体资格、民间借贷双方的权利义务、民间借贷应当遵循的基本原则、民间借贷合同的形式与登记、民间借贷中介服务、民间借贷登记服务中心民间借贷纠纷处理等内容。

　　相比其他地方的类似规范，鄂尔多斯《民间借贷暂行办法》在几个方面进行了创新。首先，它强调民间借贷合同的规范。由于鄂尔多斯出现的民间借贷纠纷有相当大的比例是因为没有书面合同，无法提供借贷证据。根据办法成立的民间借贷登记服务中心为当事人提供专门的规范书面合同供借贷，并要求当事人登记备案时提交合同摘要。

　　其次，鼓励、支持民间借贷网络服务平台的发展。信息化是时代发展的潮流，网络服务平台能够为民间借贷阳光化、规范化提供技术支持，并且地方政府有办法将其管理起来，使其成为民间借贷登记服务平台的重要数据源和合作伙伴。

　　再次，提出成立私募债券投资基金参与民间借贷。鄂尔多斯提出要打造“PE天堂”、“私募基金的天堂”，过去私募基金主要是股权投资，“私募债券投资基金”概念，以合伙企业的方式来积聚民间资本，而防止它落入非法集资或者非法吸收公众存款的刑事犯罪，避免民间借贷落入刑事犯罪的嫌疑。

　　最后，细化民间借贷登记服务中心的操作管理办法，特别是强调有权利就有义务，它的义务重点在于对商业秘密和个人隐私的保密，以及提供相应服务的义务，包括信息汇集与发布、资信评估、信用管理，以及把其他的民间借贷中介机构等配套的服务机构邀入民间借贷登记服务中心，为民间借贷提供一条龙服务。

　　民间借贷登记服务中心的定位是一个很重要的问题，其法律属性究竟应该确定为政府职能部门、企业法人抑或事业法人？政府部门受限较多，企业法人自主性较大。如何能够让中心既承担一定政府性的职能，又有较大的灵活性？需要巧妙处理，最终的选择是企业法人。其次，登记服务中心的开办资金来源要明确，以及以后运营经费、人员工资从哪里来？要建立中心的公信力则必须对此类问题进行明确和公示。登记中心本身应该是一个协调服务性的机构，《民间借贷暂行办法》未授予民间借贷登记服务中心过多权力，但赋予一些延伸到相关业务的职能，避免成为地方监管民间借贷的权力机关，从而避免导致日后出现权力“寻租”现象。

　　民间借贷登记服务中心不能仅仅局限于解决此时此刻的问题，更需要看到未来的发展方向。P2P平台将是信息化时代来临后民间借贷一个重要的发展方向，目前国家上没有对民间借贷P2P平台出台法律进行调整，但P2P平台在民间借贷中占据越来越多的比重，提前在《民间借贷暂行办法》中对P2P平台进行规制，有利于P2P平台更好地为民间借贷服务，同时去除非法集资等种种危险。

　　由于民间借贷涉及面广，从借贷主体到借贷行为，管理的交叉面复杂，单个机构难以完全满足监管需求，多部门监管则可能政出多门，协调不力导致民间借贷活动或畸形发展或萎靡不振。而由于民间借贷作为一种金融活动，又随时面临着比其他行业更大的潜在危险，因此《民间借贷暂行办法》就各政府部门对民间借贷活动的监管职责作了明确规定，并明确了统一领导协调机构，以利于民间借贷的管理、重大风险预测等职能的完成。

　　由于税收问题直接关系到民间借贷资金登记的动力，对于民间借贷参与人来说是一个敏感问题，相关税收方面能否进行优惠牵涉较大，为灵活起见，办法草案暂未予规定，留下了操作空间。(作者系中央财经大学金融法研究所所长，《鄂尔多斯市规范民间借贷暂行办法》起草人)