文/ 罗朝猛

日本被誉为“一个长期领先的教育强国”，一直在国际学生评价项目测试(PISA)中遥遥领先，其中，颇具特色的教育督导与学校评价制度发挥了重要作用。

初步梳理，日本现代教育督导正从常规的督导走向学校评价，呈现以下五个特征：第一，从督导体制来看，中央视学官主要负责统筹信息，协调工作和宏观指导，给地方的指导主事更大自主性与灵活性；第二，督导方法上注重科学性，强调督导人员对教育问题的理解与关注，提倡督导人员的专业化；第三，督导实践上注重民主精神，充分尊重学校领导和教师的意见，更多地以建议和咨询为主，较少直接干预学校的具体事务；第四，督导应用上注重服务性，在充分收集各种资料和全面掌握学校信息的基础上，给出审慎的意见，并且协同学校改进；第五，学校评价以学校自我评价与外部评价相结合，评价结果值得信赖，数据公开，客观性强。

组织机构：结构合理，层级分明

日本的教育督导分为两个层次三个级别。两个层次指中央和地方，即文部省的视学官和地方教育委员会的指导主事。三个级别是指与日本行政划分相一致的教育督导分类，即文部科学省、都道府县、市町村。

日本中央一级的教育督导，机构设置相对简单，没有独立的督导部门，而是在各级各类教育局中设置相应的视学官和视学委员来负责学校教育的指导和监督。中央的视学官注重对全国教育的宏观调控和对地方教育行政的指导，视学官的督导侧重于建议和指导，实际权限较小，咨询性质较浓。

根据2010年修订的《文部科学省组织规则》，目前只在文部科学省初等中等教育局和高等教育局内设置视学官。文部省还允许在初等中等教育局和高等教育局内设置兼职的视学委员，他们一般都是经验丰富、学识渊博并且是有社会影响的人物。视学委员主要负责对一些特定事项进行指导和监督，无须全职工作。

总体而言，日本各地方教委的督导组织形式呈现两个特征。第一，多样性。不同行政级别的教育委员会在人员组成、组织结构、工作范围上不尽相同，根据各自的特点有所调整。第二，交叉性。一个教委的督导组织架构不必完全归属于某一种特定类型，更多的是多种类型的组合。

日本《地方教育行政组织及运营相关法律》（以下简称《地行法》）第19条规定，各都道府县以及下辖的各市町村的事务局内必须设置指导主事一职。一般来说，各级教育委员会下设事务局，受教育长直接管辖，事务局中通常设有专门的指导部或指导课来对学校进行督导，指导主事是教委事务局的核心职员，对教育行政的质量负有重要责任，具体的督导事务则主要由指导主事负责进行。地方的指导主事侧重于微观指导，对学校各个方面的事务提出建议与帮助。

根据日本《地行法》的相应条款，指导主事必须服从上级命令，对所辖学校的课程设置、教学方法、学生学习以及其他学校教育相关事宜给予指导。大多指导主事出身于中小学，有着丰富的实际经验，能够有效促进学校工作的改进。

日本指导主事属于教育公务员，通常由两种身份的人组成。一种是作为教育委员会事务局成员的指导主事，一种是以学校教师身份而出任的指导主事，后者大多由公立中小学的教师所担任。根据《地行法》中的相关规定，教师身份出任指导主事期间，保留其公立学校教职的身份，但不尽教师的义务。据统计，在日本教育督导庞大的督导队伍中，具有教师身份的督导人员占相当大的比例。他们学识渊博，经验丰富，对学校教育的实际情况比较了解，与被督导者有着共同语言，因此便于教育督导工作的开展。此外，还大大减少了中央与地方教育行政部门的编制，避免了因督导队伍庞大而人浮于事。

               重点转向：由行政命令性转向指导服务性

日本现代教育督导主要以教育目的、教育内容、教育教学方法、教育环境和教育工作者为对象，教育督导方针由二战前的行政命令性转变为服务指导性，教育督导人员只有指导、建议和帮助职能，而无指挥、命令、监督的权利。因此，从严格意义上说，战后日本的教育督导制度实际上是只“导”不“督”，督导制度实为指导制度或视导制度，即视而不督，导而不令。

日本现代督导秉持这样的理念：督导不是对教育的监督，而是专门为教育的各个方面提出建议，以促进儿童更健康地成长。从中央到地方的督导部门都是融技术性、指导性、建议性和服务性为一体的职能部门，形成了视而不督，导而不令，而服务性特色非常突出。

为让上述督导理念能落地生花，日本教育督导注重督导人员的专业化。为加强督导的专业性，2005年文部省在其报告中，建议减少指导主事的一般性事务，加强其专门性事务，及更多地从事督导工作而不是处理常务性工作。对督导人员的选拔注重选择对象对教育的建议和指导能力。文部省规定，视学官和指导主事必须是学科专家，选拔对象必须通过国家公务员考试，其任免和解聘均由文部大臣批准。中央的视学官主要在学校教育机构设置、学校管理和编制、课程、教科书等方面给予地方教委提供指导、建议和帮助。地方教育督导则倾向于对学校进行具体的指导与帮助。

 日本教育督导还十分注重教育督导制度的建议性与服务性。《地行法》规定，指导主事只是对校长和教师提出建议和进行指导。督导人员属于公务员，只有服务的义务。他们必须深入到学校内部了解情况，其目的不是为了监督，而是在充分掌握情况的基础上，向学校通过服务、帮助学校改进工作。

日本教育督导的服务性体现在督导全过程中，各级督学尽量考虑到学校的具体情况，多听取学校的声音，收集多方面的信息，然后才慎重给出建议。此外，中央督学对地方督学只是提出建议，进行宏观指导，给地方督学留有相对较大的工作空间。

           学校评价：打造“开放、有特色”学校的催化剂

日本政府认为，教育督导必须通过建立学校评估体系来改进学校办学质量。自1996年开始酝酿建立学校评价制度，历经了从试点到全面展开阶段，迄今已取得了丰硕的实践经验与可喜的探索成果。 

何谓学校评价？学校评价是指这样一系列活动：从学校在多大程度上、通过什么样的体制与方法实现了其目标和职能这一观点出发，对学校的构成要素和各项条件进行测量、评价和诊断，依据其结果，发现整个学校的问题点，并制定改善它们的对策。

日本学校评价是综合性的，涵盖教育和经营、行政等各个方面，它是以日常的、持续性的评价实践为基础，为了保障更好的教育，有目的、有计划进行的。总之，学校评价是以帮助学校改善为宗旨，以检验学校目标达成情况为落脚点。

1996年，日本中央教育审议会（以下简称“中教审”）提出要大胆进行教育改革，其中内容之一就是实施学校评价，并要将评价的结果反馈至学生监护人。1998年，“中教审”提出了更加具体的实施学校评价的方案，要求学校要把年度教育目标、教育计划向当地居民及学生监护人进行说明，并要求学校自行研究评价的科学方法。2001年，文部省出台《21世纪教育新生计划》，其中把学校评价作为日本教育新生的主要举措。

2002年，文部省在《小学设置标准》以及其他一些政策性文件中，要求学校必须实行自我评估，必须公布办学结果，而且规定，学校必须主动向学生家长或监护人提供学校的信息。2002年3月修订的《高中设置基准》第4条规定：为实现教育质量的提升，助力学校实现其办学目标，通对各高中的教育活动、学校办学状况等进行内部与外部评价，将其评价的结果进行公开，为学生家长或监护人积极提供学校办学绩效的相关信息。根据上述规定，文部省要求各试点学校要建立起自我评价系统，引入学校评议员制度，打造开放的学校。

2003年，文部省在其提出的“教育的构造改革”报告中，大力推进“公开”与“评价”的教育政策，要求学校要向学生监护人和当地住民主动报告学校运营状况，同时提出构建新的教师评价制度，对那些被评价为不称职的教师要采取“铁腕”进行治理。此外，文部省还借鉴新的公共管理理念，将民间企业经营的手法引入学校评价中。根据“中教审”《为新时代而重设义务教育》和《2005年经济和财政管理及结构改革的基本政策》这两份报告，文部省决定编制学校评估指南，以便促进学校评估体系的改进。

 2006年，文部省发布了《义务教育阶段学校评估指南》，提出了学校评估的方法、评估项目与指标等。根据这一指南，都道府县和政令指定市于2006年开展学校评估的实践与探索，同时，全日本还有124所中小学进行了由第三方实施评估的试点。2007年开始实施的新的《学校教育法》从法律层面确定建立了学校评估体系的要求。同年，根据新颁布的《学校教育法》的精神，确立了学校评议员制度，受校长邀请的家长和社区居民可以协助教育委员会对学校管理工作提出意见与建议。

日本各地在实施学校评价过程中，始终坚持自我评价与外部评价相结合，更多注重自我评价、自我诊断、自我改进。自我评价主要包括：教职员自评、教职员互评、学生评价、学校自评等。自我评价按照评价的先后顺序，可分为诊断性评价（事前）、形成性评价（事中）和终结性评价（事后）。内部评价注重从多视角确定评价观点，制作并利用观察记录实践记录；促进日常性评价活动的组织化；实行形成性评价；与其他学校进行对比分析。学校外部评价主要有：监护人评价、学校评议员、地域住民评价、教育专家评价等。

日本学校评价的对象主要包括三个领域，即教育行政领域、学校经营领域和学校教育领域。在每个领域中又分为若干内容。由于各地在制定学校评价标准时所依据的观点不同，评价时侧重的领域和内容等也不尽相同。

日本学校评价一般分为三个步骤：第一是计划（Plan）；第二是实践（Do）；第三是评价（See）。学校评价不只局限于年度评价、学期评价、每月评价，现在已延伸到每日评价，即将评价渗透到日常教学活动中，以评价促改革与提升。

日本学校自我评价的范围与领域主要有学校经营、学校课程、教育活动、按照计划实施的情况等诸多方面，其中，把校长领导力作为评价的主要要素之一，其次是教职员工的改革意识。学校外部评价的主要内容有：学校运营、学习活动、教育活动、教育环境、与社会合作等。

学校外部评价主要采取对学生、学生家长进行问卷调查，听取学校评议员意见。一般来说，评议员主要由当地学校的校长、家长协会的会长和当地教委行政人员担任。学校在听取监护人和当地住民对学校评价的意见与建议后，双方进行交流，分享信息，提出改进建议，进行指导改进。每年末，学校都要组织相关人员进行反省与反思，学校成立有反思委员会，组织教职员进行反思总结，逐条进行整改验收。

日本学校评价是按照一定的尺度和观点制定的标准来进行评价。在制定学校评价标准时，日本各地一般都强调以下几个方面：明确的评价对象；评价对象之间的结构；评价对象与评价主体的关系，评价组织的构成；明确评价的观点；区别适当的量化尺度与质性尺度的结构；设定适当的评价时间；等等。

概言之，日本学校评价强调各评价组织的有机联系，倡导评价过程的动态性，强调校长和教师在学校办学过程中的责任和学校评价在制定学校办学规划上的关联性，注重学校评价的反馈、导向与调节功能。

                       ( 刊于2014年5月28日《现代教育报》）