文/ 罗朝猛

     继2006年日本《教育基本法》修订以后，2007年，日本《学校教育法》、《教育职员资格法》和《教育公务员特例法》相继被修订，在这些被修订的教育法律框架中，其中一个重要的内容涉及到教师地位与身份保障。近年来，因与教师身份保障相关教育法律的修订，导致出现了数起对日本教师身份保障不利的法院判例。为此，日本学者认为，日本教师的地位受到了削弱，身份保障存在一定的危机。

                  一、日本相关教育法律中“教师身份保障”条款的变化

     日本1947年颁布的《教育基本法》第6条第2款规定“全体教师是奉献者，……因此，教师的身份应受到尊重，其待遇的公平性是应被寄予期望的。”该法第10条第1款还规定：“教育应是不服从于不正当的支配，并对全体国民直接负责任而进行的。”根据这些规定，确保教师身份保障的问题便解决了。

    日本2006年修订的《教育基本法》在第9条第2款中规定：“关于前款提到的教师，鉴于其使命和职责的重要性，其身份应受到尊重，其待遇的公平性的实现是指日可待的。”在该法第16条第1款中规定：“教育应是不服从于不正当的支配，并根据诸多法律的规定而进行的。”这与1947年的《教育基本法》中的“教师身份保障”之规定和“禁止不正当支配”条款是一致的，但是在身份保障的规定中，只限定于第9条第1款中的教员，在禁止不正当支配条款方面，教育的直接责任性被削弱，“法定主义”得到宣扬。在第6条第2款中规定：“为了教育目标得以达成，学校应该以组织形式进行系统性的教育”，从而有系统而有组织性的教育便作为“法定主义”的前提被确立起来了。从这些法律条款的变化，从表面上看并没有使教师身份保障退步的意图，但是以2006年修订的《教育基本法》的这些规定作为前提，在其后进行的“教育三法”的修订中，与教师身份直接关联的、在削弱身份保障的方向上的改变被明确地、具体地实施起来。

     与教师资格保障有直接关联的，包括由日本《教职员资格证法》修订引起而导入的“教职员资格证更新制度”，由《教育公务员特例法》修订而新设的“指导改善研修”，以及这两者之间的联动关系。

     根据日本教师资格更新制度规定，教师自取得教师资格证10年后若不进行更新将自动失效。在失效之前，为更新资格证，教师应当参加由指定大学提供的相关课程学习并通过考核，若未通过考核，其教师资格证将失效并失去教师身份。

     此外，日本《教育公务员特例法》规定：被认定为“指导能力不足 ”的教师，根据“指导改善研修”相关制度，必须接受“指导改善培训”，指导改善培训期不得超过1年。指导改善培训中的教员，不能参加资格更新学习。公立学校教师，由于业务成绩不理想或者出现过不当行为而受到职位免职处分时，其资格证无效。按照日本学者的观点，由于其运用方式，“教师资格证制度”实际上使教员的雇佣方式蜕变成10年“定期”的不安定雇佣，并与“指导改善研修”互相作用，潜在着使“教师身份保障”进一步弱化的危机。

               二、近年与日本“教师身份保障”有关的两则典型判例

   随着2006年《教育基本法》和2007年“教育三法”的相继修订，在日本政府对教师的强化管理、强化教育内容的统一以及教职员过长时间劳动现象普遍化的进程中，发生了数起直接影响到教师身份保障的案件。虽然这些判例并不全面，但教师身份保障的问题逐渐显现出来。

                        判例一：京都有关取消对实习教员采取免职处分的请求案件

                            （2008年2月28日京都地方法院判决）

1.案件原委

案件内容大致如下：原告曾在京都私立小学工作，2004年4月作为京都市立小学的教员被录取，带有附加条件，期限为一年。在实习第一年期间，即2005年2月24日受到处分，并于3月31日收到免职通知。原告在实习单位担任五年级班主任的同时，还担任处理校务的工作。原告自从作为新人被聘用到同年的8月末一直处于疲劳蓄积状态，9月份因密集地被命令提交教学大纲、负责教育研究会的公开课、在第二学期末输入成绩，9月下旬抑郁症发作，并在免职之前不断恶化，医师推断认为因为忧郁症使原告不能发挥作为教师的能力，在新录用第一年的年末，即2月之后被劝退，2月16日至年末，以身体原因（忧郁症）为由在家休养期间收到了被免职的处分。

2.法院判决

      本判决按照有附加条件的实习录用制度的宗旨，认为任命人过度处理，最终作出“因任命人的判断已超出客观合理性容许的不适当限度，错误行使此裁量权已违反法律，解职处分无效”的判决。

      针对市教委方面提出的42项符合免职的事由，法院作出了综合判断，认为在42项内容中，其中的35项中，有10项内容与事实不符，有12项内容即便相符也不影响对教员的评价，有13项在认定上存在“不充分”“不适当”的事实同时，不能说被认定的所有事实都说明了勤务实绩不良，适应性欠缺等问题。

3.评析探讨

     根据日本教师录用相关规定，作为新录用的教师，如上所述，在导入“初上任研修制度”的同时，此期间若正处于“因取得良好成绩而正式录取”的1年实习录用期间内时，这种特例之下，会使教职员处于不安定的状态。除在学校工作之外，新录用者在研修中必须取得良好的成绩，在这方面耗费时间的同时，在所工作的学校也必须在指导老师的指导下，分担教师的工作（学年班主任和校务担当）。而且随着对教师管理的更加严格，对于正式教师来说，同样既要求提交授课大纲的每周教案、授课时间的指导（略案），又要保持与孩子的接触和承担其他与教学无关的各项事务，在使教师变得繁忙的过程中，新录用教师的负担也越来越重了。

       实际上，在实习录用制度下，日本实习教师的录用率自2004年度以后急剧下降。在新录用教师录用率持续走低的背景下，从小学教师在实习期间自杀的事件中，可窥探到事态的异常性。其中，本案件的实习录用教师，被认定为在缺乏培养意识、毫无经验和支援体制不完善的情况下，被强迫进行长时间过度劳动，导致忧郁症发作并无法发挥作为教师的能力。在日本，不只是新录用教师，在正式教师中也普遍存在长时间过度劳动这一现象。

      日本教育法学学者认为，此案件为“处分的违法判定”。也就是说，此案件并没有在与教学过程中本来就存在的教育条件和劳动条件对比下进行综合判定，考察管理者的评价合理性，针对教职员工业绩不良进行处分而误用了裁定处分权。他们认为，对“指导能力不足”教师的认定而引起的处分，此判例可为裁定处分权的判定标准而提供参考。

                           判例二：东京都再雇用审核失败之损失赔偿请求事件

                                  （2008年2月7日东京地方法院判决）

1. 案件原委

此案件发端于东京都教委的“10·23通告”。这个通告的概要是：毕业及开学典礼、周年庆典之际，当舞台正面升国旗、齐唱国歌之时，教职员应站在指定席位上面向国旗肃立、齐唱国歌。教职员应知道在实施过程中，若不服从基于本通告校长的职务命令时，将被追究工作上的责任。

     原告由于没有遵循2004年2月3日和2005年3月和“10·23”通告的职务命令，在周年庆典、毕业典礼上没有面向国旗起立齐唱国歌，触犯了日本《地方公方公务员法》第32条（职务命令的违反）和第33条（信用丧失行为），故受到了警告及减薪处分。

     原告由于到了退休年龄而申请2004—2005年度东京都公立学校再雇佣制度的审核，但结果因不起立行为触犯了职务命令的违法及信用丧失行为而构成非法行为，缺乏再雇用大纲上所说的“提出退出正式职员申请以前的工作成绩良好”这一条件,故“不通过审批”。

2.法院判决

     此判决中,案件的职务命令没有违反宪法第19条,而且该通告也不符合旧《教育基本法》第10条第1款中的“不合理支配”。因此该职务命令不能被认定为原告 “侵犯了教授自由以及作为教职员的专职上的自由”。本案中再雇用审核的不通过,并非因原告持有特别的想法或用心,而是因基于其想法和用心的“非私利”性，所以不能判定为违反了宪法第19条。

     但是,由以下概括的理由中可看出，在本案中再雇用申请时的不通过上，都教委有裁量权滥用之嫌。即是说，虽然没有义务录用所有的再雇用的申请人，但再雇制度作为在《地方公务员法》修订时，从1985年3月开始被导入的60岁退休体制的补偿措施，是对退职后的教职员生活安定有益的制度，有确保退休后雇佣的意义。

3. 评析探讨

      日本学者认为，言及本案件职务命令的违法，若只因没起立、没齐唱的话，不构成妨碍行为，也没有发生阻碍毕业典礼等进行的事实。此外，该职务命令，除了是在毕业典礼上的行为外，与跟教育指导相关而引起的其他职务命令不同，并非何等重大的事件。回溯本案发生前的过去，在日本其它地方也有不起立、不齐唱国歌的教员被录用，也有因争议行为两度受到停职处分的教员被录用的例子。此案中的“不通过”，与以往再雇制度下的判决大相径庭，说该职务命令违法，不仅是将其夸大化，而且几乎看不出把原告的工作成绩相关的其他事项纳入考虑范围的踪迹，不由令人觉得都教委“不通过审批”明显缺乏客观的合理性和社会透明度，故被法院判定为裁量权力的滥用。

                         三、日本“教师身份保障”问题的隐忧

    近年来，在日本，“教师身份保障”问题受到了学界及一线教师的广泛关注。日本教师教育研究知名学者神户大学土屋基规教授向日本教育法学会提交了《教师资格更新制度之检讨》的报告，他认为，教育基本法的修订导致了教师职务的性质变化及教师政策的变化。对于在职教师来说，在多层次的教师人事管理体系下从事教师活动，不仅会因为地位和身份的不定性导致精神不安，而且使其不能全身心投入日常的教育实践而导致影响提高教育质量。

      日本学者指出，关于“指导能力不足教师”的评定也存在一些问题，日本政府和文部科学省既没有给出明确有关“指导能力不足教师”的定义，也没有设置“指导能力不足教师”评定的基准和合适的程序，因此，在“指导能力不足教师”的评定上会出现各地的标准不统一，因标准的不统一，加之在制度上没有安排教师提出异议与申诉的的流程，难免会导致错误认定“指导能力不足教师”。正如上述所介绍的两个判例，有日本学者认为，把“不合格教师”赶下讲台，表面上是为了把不合格的教师从教师队伍中清除，实质上是为日本相关教育法律的修订获取世论的支持。

     此外，日本把教师服从与思想、良心的自由相关的教育内容统治、或忍受长时间过度劳动等等，都作为“指导能力不足”教师评定的内容，直接关系到教师身份的剥夺，这样教职就会变成一项缺乏保障的工作，将会导致教职志愿者的教育意愿的削弱，最终减少志愿者，乃至动摇教师整体资质提高的基盘。

    日本诸多学者撰文反对导入“教师资格更新制度”，其理由主要基于很难证明有必要在所有专业人员中只要求教师进行资格证更新。他们认为，“教师资格更新制度”和“指导能力不足教师”的评定并非解决教师教育的良方。

       (刊于《学校品牌管理》2013年第9期，发表时文章标题改为《从两则判例窥探日本教师的身份保障》，发表时略有删节）