脱离直选与监督土壤的“一把手组阁”将走向专权

                 杨  涛

在云南楚雄州，一项被称作“一把手组阁”的基层政府领导班子改革，在几个县的局、镇进行了试点。其中，在元谋县元马镇，今年6月，全部副职被免，由“一把手”提名人选重新“组阁”。这突破了原有的干部管理模式。“组阁”者认为新的班子更团结、有活力和提高了效率。（《新京报》12月9日）

  在中国县域和乡村治理语境中，存在着双重矛盾：一方面，县委书记、县长与乡镇党委书记、乡长这些“一把手”权力过大，副职和同级纪检很难有效监督，造成权力滥用和腐败的盛行;另一方面，就是因为县委书记、县长与乡镇党委书记、乡长之间，以及他们与副职之间，因为同属于上级党管干部，“一把手”无权决定副职的政治命运与前途，以致一些地方党政之间争斗，副职不听从正职的工作安排的现象屡屡发生。所以，元谋县元马镇党委书记彭金富才会在指挥不灵时，无奈地说“我拿他（副乡长）没有办法。

 在中组部发文，要求各省市都“开展县委权力公开透明运行试点工作”，以期规范县委、尤其是“一把手”县委书记的权力，消减民众对腐败和社会不公的不满的同时，云南元谋县却在极力解决第二个问题，即是消除“一把手”与副职之间的矛盾，让“一把手”有权“组阁”，挑选副职，从而提高行政效率。

 从公法原理来讲“行政讲效率、立法讲民主、司法讲独立”，让行政的“一把手”组阁，挑选副职，以期达到在行政班子里面同心协力，共同办好事情，提高行政效率，这个方向并没有什么错。在西方国家，无论是实行议会共和制还是实行总统共和制的国家，总理与总统都是有权组阁，挑选自己的搭挡和阁员。

 但是，组阁是有条件和生长的土壤的。因为，如果“一把手”有权组阁的话，意味着他对于他班子的成员的人事问题具有绝对的说话权，副职与班子成员必须绝对听他的话，这样当然有利于提高行政效率，让政令通畅，但同时也是一把“双刃剑”。“组阁”也为腐败和权力滥用提供了生长的土壤，本来，“一把手”权力就过大，缺少监督，如果班子成员都由“一把手”说了算，那么，其他人更不敢监督“一把手”，甚至成为 “一把手”腐败的工具。所以，在西方国家，组阁并非没有条件，首先是组阁的“一把手”是由民主选举产生，民众通过选举产生好的“一把手”来保证其挑选好的阁员，其次，“一把手”选择阁员后，还要经过议会等机构的重重把关，并且在履职过程中随时进行监督，最后，媒体随时发挥“第四权力”的作用，动态地对阁员进行监督。以美国为例，总统是由民众直选产生的，但是他挑选的阁员，必须获得参议院的批准，参议院批准阁员往往要进行听证，参议院还随时会督促不合格的阁员下台。在小布什执政期间，美司法部去年曾以“工作业绩不佳”为由解除了８名联邦检察官的职务，国会民主党人士后来发现，有证据显示，司法部是根据白宫的授意开除这些检察官的，实际原因可能是他们不按共和党政府的旨意行事，国会对这一事件展开了调查，司法部长冈萨雷斯被迫辞职。

 在元谋县元马镇和许多地方的乡镇，实际上并不存在“一把手组阁”的土壤。因为镇党委书记与镇长，实际上由上级指定的，人大与党代会只是走走形式，当地的人大和民众对于“一把手”提出的阁员名单并没有否决权，否决权在县组织部。如此一来，对于镇党委书记与镇长的监督，本来还有上级监督和副职进行监督，现在一来，就变成只有上级监督，而众所周知，上级监督太远，并不是特别有效的监督形式。在“一把手”权力仍然过大的今天，监督机制进一步削弱，在行政效率提高的同时，也极可能导致“一把手”将权力集于一身，权力行使更加专断，进而权力滥用和腐败加剧，乡镇治理更加积重难返。

所以，元谋县不妨先学习广东梅县，先在乡镇先推行“直选”，并健全乡镇人大的监督机制，如此，才不会让“组阁”的改革试验跛脚而行，走向改革初衷的反面。