“六部门规定”凸显“法律不如文件有效”的潜规则

杨  涛

新律师法实施后，律师在看守所会见当事人时仍会遭到拒绝，“会见难”的问题一如既往地困扰着律师们。针对这一问题，北京市高级人民法院、司法局、公安局等六家单位联合制定了《关于律师会见在押犯罪嫌疑人、被告人有关问题的规定（试行）》，以“过渡措施”化解目前律师会见难的尴尬局面。（《北京晨报》6月10日）

“与律师法有一定的差距，但是作为过渡措施，这部规定明确了律师会见的具体程序，具有推动作用，有一定的进步。”北京律师许兰亭律师如是说。作为缺乏与司法公权进行博弈能力的律师来说，六部门规定有一些进步已经难能可贵了。但是，我们何时能走出“法律不如文件有效”的潜规则呢？

 比如六部门规定，在侦查阶段律师会见在押犯罪嫌疑人，公安机关预审部门应设置律师接待室，对于不涉及国家秘密的案件，办案机关应当在律师提出会见要求后48小时内开具《安排律师会见非涉密案件在押犯罪嫌疑人通知书》，由律师接待室尽快通知律师并安排律师会见。但是，《律师法》规定：第三十三条　犯罪嫌疑人被侦查机关第一次讯问或者采取强制措施之日起，受委托的律师凭律师执业证书、律师事务所证明和委托书或者法律援助公函，有权会见犯罪嫌疑人、被告人并了解有关案件情况。换句话说，法律规定律师可以直接可以会见犯罪嫌疑人，但六部门的规定仍然必须要有公安机关出具安排律师会见非涉密案件在押犯罪嫌疑人通知书》，律师才能会见犯罪嫌疑人。这充分表明，六部门的文件已经部份地蚕食了《律师法》的规定。

 《律师法》是国家的基本法律，而北京六部门的规定连规章和司法解释都算不上，按道理说，《律师法》在法律位阶上不知高出六部门规定多少级，但是，六部门的规定就是可以修正《律师法》的规定。并且，事实上，如果没有六部门的规定，《律师法》实施是寸步难行。在北京，包括许兰亭律师在内的许多律师，他们在新《律师法》生效后仅仅手持新《律师法》规定的“三证”，即律师执业证书、律师事务所证明和委托书或者法律援助公函，没能会见到委托了他们的犯罪嫌疑人、被告人。不仅北京如此，在河北，6月2日，邯郸极致律师事务所律师谷守太，来到邯郸市公安局第一看守所，准备在当日会见羁押在该所的一名犯罪嫌疑人，他也碰了“软钉子”。

 司法界的“法律不如司法解释”，“司法解释不如座谈记要”的这种法律位阶越低，效力越高的“潜规则”由来已久。对于许多公安、司法人员来说，如果没有司法解释、文件规定，他们简直不知如何办案，即使是法律规定清清楚楚、明明白白。因为，对于大多数执法、司法人员来说，直接管理他们的不是制定法律的立法机关、人大代表，而是他们的上级机关和他们的上司，所以，他们只是执行上级的文件规定，上级机关再去执行法律。如果法律出台了，但没有相应的实施文件出台，他们当然不会执行法律；此外，如果上级机关的文件与法律不一致，他们当然只会遵守上级的文件而不会是法律。其次，他们不愿意执行法律的明确规定，而愿意执行上级机关的文件，大概与想多为部门捞点利益，多点方便有莫大关系，比如《律师法》的修正，这显然给侦查办案多了一道“枷锁”，他们当然不会受到过多束缚，而以上级文件没有出台为由拒绝执行；而且他们心里大概也会认为上级在制定文件时总会考虑为下面多提供一些方便，而事实上，上级文件往往就是对法律打折扣，为下级机关多提供点方便，比如北京的六部门规定。

北京的六部门规定比起以往来说，当然有进步，但是，我们在这种进步中仍然必须正视“法律不如文件有效”的问题。这就要求我们建立有效的制度来及时审查和撤消那些与法律相抵触的文件，让文件制定者不能逾越自身权限；要完善相关制度，让执法、司法人员能自觉摆脱“文件依赖症”，并且有勇气来抵制与法律相冲突的文件。