修订民航法的几点建议

 

                                 Some Advice for Revising Civil Aviation Law

                 刁伟民(中国民航管理干部学院)  杨惠(中国民航学院)

 

一、提出修订意见的依据

一个法规体系的耐以存在的基础有两个，一是颁发法规的主管当局的权威性，一是支持每一个法规的法律权威。颁发和执行规章的特别授权必须由法律提供才有效，才符合《芝加哥公约》的规定。作者熟悉1958年修改的联邦航空法案以及该法案在美国法典49篇A部分和第I、VII分部的汇编版本（分别是美国联邦航空局的组织和航空项目部分）。为简化起见，我将规定美国联邦航空局活动的法律称为美国联邦航空法。因为这部制定于1938年的民用航空法案在诉讼和实际应用两方面经受住了时间考验，所以我对中国民航法提出的修改意见建立在这部法律的成功应用之上。另外，《芝加哥公约》第37条规定“每一个国家应协调有关航空器、航空人员、航路及航行辅助设施的法规、标准、程序和组织，力求可行的最高程度的一致。” 因此，我也将根据该条约对修订中国民航法提出我的建议。

二、美国联邦航空法关于联邦航空局的基本职能

由美国联邦航空局制定的每一部法规只有在引用了美国联邦航空法中的特别授权之后才能通过。提出立法建议之后，每一部法规的草案将在航空业的组织如航空运输协会、航空制造商、驾驶员和其他航空人员团体、其他专业航空团体以及普通公众中传阅并征求意见。在法案通过之前，美国联邦航空局将全面审查相关意见。通过合作，中国已经采纳了联邦航空条例的许多部分如121部，为中国航空运输业的运营提供了很好的安全控制。然而，中国的每一部具体的规章最初都不是根据中国民航法制定出来的，而是根据联邦航空管理条例制定出来的。当然，并非在所有情况下，中国民航法都没有为法规提供支持。因此，既然我已熟悉中国民航121部的规定，在审视了中国民航法之后，我建议做少量的增加或变化。我认为这些建议可以为现行的和将要出台的新法规提供一个普遍的支持。我相信这些建议如果被采纳，将解决由国际民航组织的审计报告、中国民用航空总局和美国联邦航空局的联合报告提出的现行民航法存在的有关问题。

将美国联邦航空法与中国民航法进行比较，为现在已生效和将来要生效的所有法规寻求特别的法律授权是修订民航法、解决现行民航法存在的问题的一个好办法。

我认为，美国航空法规定的美国联邦航空局主要在五个基本方面执行它的职能：

1、根据航空法建立一个由部长领导的航空组织，此组织具有一定的立法权、监督权和执行法律和法规的权力；

2、颁发人员执照和证书；

3、颁发航空承运人合格证；

4、航空器适航监督（初始适航性、持续适航性）；

5、航空器注册。

美国航空法关于颁发人员执照、证书和航空器注册满足了芝加哥公约第32、33条规定，即在可能有例外的情况下，确认外国航空主管当局颁发的外国航空人员执照的效力。

三、有关报告对中国民航法的评价

中国民用航空总局和美国联邦航空局的联合报告和国际民航组织的审计总报告中与中国民航法的有关最重要的内容有如下几点：

第一、在民航法中缺乏明确和简明的文字声明设立中国民用航空总局，没有规定作为国务院领导下的航空主管当局，由民航局长领导国际民航组织称为的总局长）；

第二、没有在条款中对局长的权力进行充分表述，允许他在法律、法规授权下履行职责；

第三、在民航局长颁发航空承运人合格证书之前，授权其可以要求航空承运人合格证书申请者提出充分的证据证明其运营能力。

第四、法律中应有明确的条款允许民航局长建立飞行标准和适航组织、适航项目和对私人、私有团体授权。

第五、当涉及公共利益时，法律应规定授权民航局长豁免对规则和条例要求的遵守；

第六、法律应授权民航局长修订、修改、吊销他颁发的任何证书，并采用行政措施如警告、责令改正和其他救济行为。在现行航空法中的法律责任部分，除了具体列举的处罚措施外，应将民事处罚权作为一般规定。

第七、在法律规定中批准训练课程、确认其他国家颁发的证书的有效性和高级模拟训练；

第八、在法律中应有禁止违反法律和民航法规行为的部分；

第九、在法律规定中授权民航局长为其人员提供培训。

四、关于修改中国民航法的几点建议

在评论中国民航法时，我将它的大部分内容与美国联邦航空法、国际民用航空组织对其成员国的示范法和由美国联邦航空局国际处提供的建议示范条款的相关部分进行了比较。我的报告将与国际民航组织附件I、VI、VIII和文件8335、9389一致。我对中国民航法新增部分的建议主要建立在美国联邦航空局建议示范条款的基础上。我的建议如果出自美国联邦航空法或其他地方，我将特别注明出处。

估计中国不会全部采纳美国联邦航空局的建议条款。但我建议选择部分条款，从而满足国际条约和美国联邦航空局129部的要求，弥补相应的缺陷。

（一）关于前述有关报告对中国民航法的评价的第一点和第二两点，中国民用航空总局和美国联邦航空局的联合报告提到：“主要的担忧来自于暗示的授权。中国民用航空总局的权力在法律中没有严格的规定，其通过使用行政法规行使安全监督的职能的能力只能是假设，而不是出于法律授权。缺少法律的强制力，中国民用航空总局在获得资源以行使安全职能方面的能力将会受到限制。”我必须补充的是中国民航法第3条看起来没有要求设立由民航局长领导的有力的民航当局。这就需要人们去假定民航局长有法律授权来领导这个机构。

关于这个问题有许多途径可以解决，但以下的建议可能会有帮助。我建议可以这样修改中国民航法第3条：“中国民用航空总局是国务院领导下的民用航空主管部门，由民航局长领导。民航局长对全国的民用航空活动实施统一的监督和管理，他可以采取其认为必要的任何措施以实施本法，根据法律和国务院决定的授权发布有关民航活动的规章和决定。”

   “民航局长设立的地区民航管理机构根据局长的授权监督和管理他们各自地区的民用航空活动。”

（二）关于局长的一般权力问题。这一部分可以在第3条单独增加一段。说明局长有权规定、复审、复查和执行法律法规。民航总局已经开始发布规章。民航法第38条（译者注：应该是37条）规定：“民用航空器适航管理规定，由国务院制定。”我知道国务院的这一法规是《中华人民共和国民用航空器适航管理规定》。此规定的第4条声明中国民用航空总局有权颁布适航管理规定。显然，这是对适航管理的授权。然而，还需发布所有民航安全规章的授权。一个全面的综合的航空法应包含读者想知道的一切信息，它的一个重要方面是建立对国内和国际航空业的信心。我建议，如果授权领导中国民用航空总局的民航局长制定法规，应删除第38条，对民航局长的一般权力应做如下的授权：

“授权局长开展行动、进行调查、发布和修订命令，制定和修正必要的一般或特别规则、规章、标准和程序以执行本法规定。并且进一步授权部分或全部地修正、更改、暂时吊销和撤销其颁发的证书或执照。”

“局长可随时复查任何航空器发动机、螺旋桨、机上设备、航行设施、航空代理，或复查任何航空人员。如果根据复查的结果，或者根据民航局长其他任何调查的结果，他认为存在航空安全的需要时，可以发布修改令，部分或全部修正、更改、暂时吊销和撤销任何类型的证书、产品合格证、适航证书（包括机场运营许可证书）或航空机构证书（包括维护机构）。在修正、更改、暂时吊销和撤销任何上述证书之前，局长应将其准备采取的措施所依据的任何指控和理由告诉证书持有人，而且，除紧急情况外，应给证书持有人对指控进行答辩并就执照的修正、更改、暂时吊销和撤销进行听证的机会。”

（三）关于授权局长在颁发航空承运人合格证之前，要求承运人提供足够的证据来证明他在航空运输中安全运营的能力。我从头到尾查阅了中国民航法，发现没有一个规定可以支持提供这种证明的要求。除了对第93条第4款的解释有一点可能性，“法律、法规规定的其他条件。”当然，第93条包含了在颁发航空承运人合格证之前应具备的条件。我建议中国民航法应在92条和93条规定以下内容：

“在局长判定申请者有足够合适的设备、并能根据本法和其后制定的规则、规章和标准进行安全运营后，局长应颁发航空承运人合格证。每一个航空承运人合格证应包括必要的合理的内容、条件和限制，以确保航空运输安全，在航空承运人合格证上应明确承运人被允许运营的指定的始发地和目的地、航路。”

（四）关于“民航法中没有明确授权民航局长可以开发适航调整项目”和“在民航法中没有授权民航局长不仅可以在中国民用航空总局范围内授权代理，而且可以对局长认为合适的私人（私有团体）进行授权代理”的问题。

随着航空业不断发展，出于时间效率和使用可利用资源的考虑，对私人的授权代理是绝对必要的。颁布技术标准、航空人员检查、航空器适航性检查和适航指令等领域都需要授权代理。我注意到民航总局法规183部（有这种情况），但在民航法中没看到这样的授权。这里我推荐审查和采用美国联邦航空局示范条款第601条，在中国民航法中现在还没有此类规定。我将全面提出此条款并在我认为是绝对必要之处标注下划线。为强调重点，下划线将随时出现。对民航法的这部分补充应放在中国民航法的第四部分，它主要涉及航空器适航项目。

在这次讨论中，我建议在法律中增加这样一条：特别授权民航局长组建中国民用航空总局，特别是建立一个飞行标准和适航管理机构。关于这点可做如下表述：

“民航局长被授权和有义务通过随时制定和修订下列规章，促进商业航空运输中的民用航空器飞行安全。

1、为安全利益，制定和修订航空器及其发动机、螺旋桨的设计、原材料、工艺、构造和运行管理的最低标准；

2、为安全利益，制定和修订机上设备管理的最低标准；

3、为安全利益，制定和修订下列合理的规则和规章:

A、管理航空器及其发动机、螺旋桨和机上设备的检查、维修和翻修；

B、管理为此类检查、维修和翻修而配备的装备和设施；

C、在民航局长的裁量权之内，规定此类检查、维修和翻修的周期、方法，并包括可由适当的有资格的私人或私有组织对其进行查验和报告的规定，他们的查验和报告可被民航局长接受，并视同于民航当局内部被授权行使此职能的官员和雇员的行为。

4、为安全利益，制定和修订合理的规则和规章以管理对航空器及其发动机、螺旋桨、机上设备的服务和航油的储备和供应。

5、为安全利益，制定和修订合理的规则和规章以管理航空人员和航空承运人其他雇员的最长服务时间。

6、在局长认为国家安全和商业航空运输安全需要时，可制定和修订合理的规则和规章或最低标准以管理其他（民用航空）活动、方法和程序。

（五）关于“当涉及公共利益时，法律应规定授权民航局长豁免对规则和条例要求的遵守”问题。

当我们通过严格的和可靠的规则试图涵盖所有的情况时，在保证安全水平时，总是会有例外。我已经看过中国民用航空总局规章111部并且发现人们已经意识到对规章进行豁免的需要，实际上111部37条就规定了豁免。民航法没有为这种豁免权提供支持。豁免的需要肯定也会在民用航空的其他领域出现。我并不建议授予民航局长对民航法的豁免权，因为很明显民航局长不处于一个可改变法律本身的位置上，他仅能改变依民航法制定的规章。因此，建议在第三条民航局长的一般权力中，增加以下豁免权：

“在公共利益需要时，民航局长可随时豁免对依本法制定的规则或规章的要求的遵守。”

（六）在中国民航法中规定了个人和组织在行使他的权力之前，应获得某项检查或资格证书，因此建议中国民航法应包括一个一般禁止规定以避免违反规定的行为出现。（上述“第六”部分）（在国际航空运输中来自其他国家的航空器和航空人员除外）我建议采用美国联邦航空局示范条款609部分（a）和（b），作为民航法单独的条款，明确规定违反航空法的行为：

1、以下行为属于非法行为：

A、任何人在商业航空运营中使用无有效适航证书的民用航空器，或在使用时违反航空器适航证书上的规定；

B、任何人，无相应的航空人员执照，而以航空人员的身份从事与民用航空运输中使用或将要使用的民用航空器、航空器发动机、螺旋桨和机上设备相关的服务，或在服务中违反执照中的任何内容、条件和限制，或违反依本法颁发的任何命令、规则和条例；

C、任何人雇佣没有航空人员执照的人员从事与民用航空运输中使用的航空器相关的工作；

D、任何人从事航空运营时无航空承运人合格证，或违反承运人合格证的规定；

E、任何人在民用航空器运行中违反局长根据本法发布的任何规则、条例和证书的规定；

F、任何航空学校和维修机构执照的持有人，违反执照的内容、条件和限制，或违反依本法制定的有关此类执照的命令、规则或条例；

G、任何人无民航局长依照本法63条规定所要求的机场运营许可证，而从事机场运营时。

2、来自其他国家的航空器和航空人员，除遵守有关这类航空人员的空中交通规则外，可以根据局长规定的限制条款和条件，在一定程度上，豁免本条（a）款规定的约束。

（七）《芝加哥公约》附件1有关航空主管部门人员的培训，（上述“第七”部分）。我建议采用美国联邦航空局示范条款305d，内容如下：

“局长可设立一所或多所学校，培训中国民航总局的雇员，使他们能正确地履行被授权的所有职能。局长也可要求其他政府机构的人员、外国政府机构的人员和航空工业的人员参加此学校的培训。”

（八）虽然目前中国民航法已包括了废止、暂停、警告罚款等形式的强制措施，但如果增加民事处罚部分对违反法律和规章的行为进行规定，并制定在暂停情况下的复议程序，还是很有帮助的。由于美国联邦航空局和国际民航组织认为处罚部分是适当的，我就不再讨论或为法律中的新条款提出建议了。

我相信以上这些对中国民航法修改的建议，将解决中国与美国联邦航空局的联合报告和国际民航组织的评论中指出的现行航空法中存在的问题。然而，要作好这样一个使法律与法规协调的全面工作，必须对所有已通过的法规的每一部分逐一进行审议，使其与有关的法律条款相符合。

我知道到中国国务院的行政法规可以补充民航法中缺少的授权。然而，当法律为航空安全监督体系的规章提供全面的法律基础时，会更容易获得全社会对国际航空业的信心和对规章的服从。所以提出以上建议以供参考。