原载于《危机管理研究通讯》（总第70期）2009年12月9日

胡颖廉   

    在安全监管、经济发展等多元政策目标的指引下，监管者不敢直面态度强硬的“行业龙头企业”，被迫改变立场；法律法规对食品安全风险警示信息发布权规定模糊，监管者缺乏必要的职权以实现政策目标；风险社会下的食品安全监管是科技与政策的杂糅，而监管者没有相应的技术支撑，无法对企业形成威慑。上述因素导致监管机构自主性缺失，从而陷入“砒霜门”的困局。

    谜一般的“砒霜门”事件，敲打着民众对食品安全的敏感神经。事件中涉案企业的强硬姿态，海口市工商局前后态度的逆转，权威检测机构技术报告相互矛盾等众多疑团，引发人们对事件背后真相的猜测。有人认为这是海南省出于保护本地软饮料产业的目的打击其他品牌；也有人说是农夫山泉和统一的竞争对手在幕后蓄意制造事端，工商行政部门只是被利用罢了；还有观点则将事件看作个别工商干部不依法行政，在媒体的炒作下升级为职能部门公信力受损的闹剧。目前，海口市工商局原局长已被调至省局工作；海南省工商局承认发布消费警示存在程序瑕疵；农夫山泉表示保留将此事件诉诸司法和向政府索赔的权利；民众则愈发感到迷茫，在不敢饮用农夫山泉等产品的同时，开始质疑工商行政部门的权威性。彷徨之际，我们需要思考的问题是：为什么一起普通的产品质量事件，会让监管机构陷入这般困局？

一、“漂亮”的危机公关

    现代社会充满了不确定性，大工业生产带来的诸多风险彻底改变了企业和消费者的信息优势和谈判地位。于是，法院、监管机构、媒体作为中立的第三方扮演着重要角色，或事后进行救济，或事先制定规则，或实时披露信息。上述主体中，监管机构通过企业行为从而保护消费者的作用愈来愈受到重视。按照一般法理和正常逻辑，监管者拥有行政优先权，其一旦作出对企业不利的行政行为，后者应当积极配合查明真相，并主动采取补救措施消除潜在风险以保护消费者权益，有则改之，无则加勉。但在“砒霜门”事件中，农夫山泉的行为打破常规，让人眼前一亮。为了维护企业声誉，其置政府权威和百姓民生的可能受损于不顾，不但不主动调查，反而持强硬的不配合态度，单方面采取措施并发布言论，将原本是企业与消费者的矛盾转变成企业与监管者之间的争吵。时至今日，当人们纷纷议论“砒霜门”背后的“黑幕”时，很少有人关心最初抽检的批次产品总砷含量是否超标这一事实，不少民众在潜意识里形成“农夫山泉或许有问题，但工商局肯定更有问题”的思维。我们在惊叹农夫山泉打了一场漂亮的企业危机公关战的同时，更有必有反思让原本作为裁判员(referee)角色的监管者陷入困局的几个主要因素。

二、程序和实体

    农夫山泉质疑抽检结果的最主要理由是海口市工商局在没有告知企业复检的情况下，越权发布消费警示信息，基于监管行为程序“不合法”的理由，企业对抽检结果的真实性表示怀疑。这一推论表面上符合“程序乃实体之母”的西方法理，实则漏洞百出。农夫山泉所援引的条文来自《食品卫生法》和《食品抽样检验工作制度》，前者是被废止的法律，后者是国家工商总局发布的法律效力极低的工作文件。让我们看看食品安全领域的“根本大法”《食品安全法》是怎么说的，该法第八十二条第二款规定：“食品安全风险警示信息……其影响限于特定区域的……县级以上农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门依据各自职责公布食品安全日常监督管理信息。”该条第三款进一步规定：“食品安全监督管理部门公布信息，应当做到准确、及时、客观。”根据新法优于旧法，上位法优于下位法的一般法理，农夫山泉的辩驳理由显得苍白无力。海口市工商局不仅有权发布辖区内流通领域食品安全信息，还应及时发布。倘若给企业5天的复议期，然后再等待复检结果，恐怕许多消费者早已成为不安全食品的受害者了，更无法形成对被监管者的威慑，监管者发布的风险警示也就失去了意义。

    规范如此，现实如何呢？我们去超市和菜市场经常可以看到工商行政部门张贴的消费警示信息和食品下架通告，按照农夫山泉的说法，这些信息和通告都是“不合法”的——因为不是卫生行政部门发布的。但作为消费者的我们都知道，这类信息是合理的、必要的。诚然，海南省工商局承认在事件处理过程中存在疏忽，没有将初检结果及时告知生产商，只告知了经销商，因为根据以往的经验，即便告知了生产商也没人来复检。农夫山泉反复强调海口方面没有履行告知义务，其主要目的无非是暗示抽检产品可能是假冒的或被做了手脚，但果真如此的话，为什么企业事后还拒绝派人配合复检呢？进一步而言，若所有风险警示都由工商告知生产商等待复检并通报卫生行政部门后发布，那监管者的行政优先权何在？正是出于这个理由，刚刚施行的《食品安全法》在规定卫生行政部门统一公布食品安全信息的同时，赋予农业、质检、工商和食药部门依据各自职责公布日常监管信息的权力。令人遗憾的是，法律法规对食品安全风险警示信息发布权规定还是略显模糊，监管者缺乏必要的职权和手段以实现政策目标，无怪乎在事态的进一步发展中显得底气不足。

    但不论如何，程序的合法性与实体的真实性之间没有必然联系，更何况程序完全合法、合理。若是文绉绉的法学教授拿程序和实体的关系说事还情有可原，但这个理由居然被农夫山泉这家国内软饮料的重量级企业翻来覆去地说，实在是滑天下之大稽。海南省出入境检验检疫局检验检疫技术中心反复强调农夫山泉和统一企业3个批次抽检产品总砷含量超标的检测符合正规检测程序，可对检测结果负责；反倒是农夫山泉从未对此做出正面回应，只是说对初检和复检结果都“不予认同”。好一个“不予认同”，太妙了！

三、行政和技术

    事件中另一个有意思的现象是权威检测机构间相互“打架”，同一批次产品的检测报告前后不一致。一方是海南省出入境检验检疫局检验检疫技术中心，另一方是国家食品质量监督检验中心和广州市质量监督检测研究院（国家加工食品质量监督检验中心），上述机构均具有相应检测资质，前者宣称对初检产品总砷含量超标的检测结果负责，后者则表示复检产品总砷含量合格。这是怎么一回事呢？

    不容忽视的细节是，农夫山泉董事长钟睒睒在接受新华社记者采访时透露：“更高一级检测机构检测出来的第一份样品也是不合格的”。这就有些奇怪，为什么复检的第一份样品不合格，后来公布的“最终结论”就合格了？可能的解释只有一种——检测的样品不一样（新华社等媒体后续跟踪报道证实了笔者的猜测——笔者注）。从最初坚持使用初检样品，到后来调换合格的样品，显示出工商部门的立场发生了重大改变，即确保复检合格。这种做法背后的原委颇耐人寻味，海口市工商局副局长王建禄坦言，在他从事工商工作的近30年时间里，遇到初检和复检结论完全不一样的情况还是头一回，“感觉不太正常”，他同时表示“海口工商局面临压力很大”。这些话也许在释放一种信息，工商局是迫于压力咽下了复检的苦果。究竟压力从何而来，我们只能猜想了。

    除了这般神奇的压力，还有其他因素促使工商部门改变立场。这就牵涉事件的另一个细节，检测机构中没有一家是属于工商部门的。事实上纵观全国工商系统，至多是拥有几辆快速检验车等“轻武器”，一线执法人员大多通过查看产品包装，核对质量保质期，查验进货发票的手段进行监管，这种仅凭肉眼和直觉的土办法根本无法判断食品是重金属超标还是细菌含量过多。现代监管型政府的重要特征是高度专业化，行政决策建立在科学的技术支撑上，落后的技术手段很难预防和处理大工业生产下的风险。流通环节食品安全有其特点，若工商部门没有自己的技术支撑而要委托生产和餐饮环节的技术监督部门去检测，不仅监管行为缺乏针对性，而且时间成本过高，执法效率低下。“砒霜门”就是一个很好的例证，监管者的技术水平比被监管者还低，当然无法对企业形成威慑了。

    当然，让监管者陷入困局的因素还有很多，如国家质检总局的相关人士附和农夫山泉，指责工商部门越权发布警示信息，工商和质检这对“老冤家”在《食品安全法》起草过程中就埋下芥蒂，这回落井下石也是情有可原；媒体则大肆渲染海口市工商局工作人员曾威胁农夫山泉经销商的“故事”，让人浮想联翩。但“故事”毕竟还不是事实，钟董事长只不过在新闻发布会上信口开河了一把而已，没有任何证据。笔者想提醒各位的是，在诉讼法理中，当事人一方陈述对另一方不利的事实，是需要可信和有效证据支持的，否则与扯淡无异。

四、机构自主性——可能的解释框架

    原本扮演中立角色以平衡消费者和企业利益的政府监管机构，却在与涉嫌违法企业的争吵中陷入被动，就连消费者也开始不买账，这对法治国家而言无疑是巨大的讽刺。政治经济学上有一个古老却又时髦的概念叫“机构自主性”(bureaucratic autonomy)，似乎可以用来解释这一现象。当自主性不足时，监管机构很难将自身使命贯彻到政策的制定与执行中，或被企业“俘获”，或被政治家玩弄，或成为民粹主义的牺牲品。而机构要提升自主性须具备若干条件，首先要有单一且坚定的政策目标，其次是与目标相匹配的职权，再就是机构要嵌入被监管领域以形成对行政相对人的威慑。

    “砒霜门”是一个再好不过的例证。在安全监管、经济发展等多元政策目标的指引下，监管者不敢直面态度强硬的“行业龙头企业”，被迫改变立场。法律法规对食品安全风险警示信息发布权规定模糊，监管者缺乏必要的职权以实现政策目标；风险社会下的食品安全监管是科技与政策的杂糅，而监管者没有相应的技术支撑，无法对企业形成威慑。上述因素导致监管机构自主性缺失，从而陷入困局。在采访中，王建禄副局长发自内心的一句叹息，可作为这一论断的最好注解：“当时（我）没有仔细看（总砷超标产品）到底涉及哪些企业，这也是我的重要疏忽。”

    行文至此，诸位或许也能预测事件发展的方向了。监管者在“砒霜门”中的自主性困局，着实不是一时半会儿能解开的。

（作者为清华大学公共管理学院博士生）