宏观组 姬虹 研究员； 刘金贺 首席研究员

   2007年12月11日，中国财政部正式发布《中央企业国有资本收益收取管理办法》，要求中央政府直接管理的国有企业向中央缴纳国有资本收益。这一红利新政的推出，结束了1994年以来国有企业连续13年不向政府分红的历史。至此，“国企分红”正式拉开序幕。

中央国企红利政策发生重大改变

   新政策将中央企业按照行业特性分为三类，收益上交比例分别为10%、5%和0%（暂缓或免交）。第一类为资源型企业，上交比例最高，为10%，如中石油（PetroChina）、中移动（China Mobile）等；第二类为一般竞争性企业，上交比例居中，为5%，如宝钢（Baosteel）、中国铝业（China Alco）等；第三类为军工、转制科研院所等企业，暂缓三年上交或免交红利，如中国航天科技集团公司（CASC）等。

    2007年内，作为试点，政府对151家中央企业2006年所实现的收益实行“减半征收”，至今已累计征收170亿元人民币。2007年，由于中央企业利润有望增至1万亿人民币，同时红利不再“减半征收”，预计企业于2008年上缴的红利至少为500亿人民币，甚至有望达到800亿人民币。

中央企业红利上交比例

来源：《中央企业国有资本收益收取管理办法》，财政部

    早在2005年，世界银行便已在一份名为《国有企业红利：分多少，分给谁？》的政策建议中提出国有企业应向政府分红[1]。该建议认为，国企分红有利于防止国企进行过度投资，从而提高投资效率，同时也有利于改善公共财政资源的整体配置。

   分红政策推出之后，多数学者对国企分红持赞成态度，认为这一政策有利于资源的合理分配和财政税收体制的完善。如著名经济学家樊纲便认为国企分红是对财税体制的完善。

   但是，在国企红利的征收比例、国企红利的未来流向以及国企红利是否有利于效率的提高等方面，部分学者仍存在不同看法。例如，部分学者担心国企红利不能真正纳入公共财政，投入教育、卫生等公共事业领域。再如，部分公众认为5%、10%的征收比例偏低，对于遏制企业垄断、过度投资等行为力度不够。

红利新政旨在实现两大目标

   中短期内，绝大部分红利仍将用于国企发展和改革重组。在2007年9月公布的《国务院关于试行国有资本经营预算的意见》中，资本性支出和费用性支出两大项目将成为国企红利的主要流向。

   所谓资本性支出，即根据产业发展规划、国有经济布局和结构调整、国有企业发展要求，以及国家战略、安全等需要利用红利进行投资，如加大在能源、汽车等支柱产业和高新技术产业中的投资、引导国有企业并购重组等；所谓费用性支出，即用于弥补国有企业改革成本等方面的支出，如支付国企债务、向下岗员工支付经济补偿等。据财政部统计，2005年内中央财政为实施国企政策性关闭破产所支付的费用高达227亿人民币。

   补充公共财政是国企红利的另一个潜在目标。红利新政中，允许国企红利在必要时，部分用于社会保障等支出。但在中短期内，由于国企发展和改革所需资金缺口较大，国企红利用来补充社会保障等公共财政的可能性不大。即使允许用国企红利来补充社会保障资金，可供流向社保基金的红利也将十分有限。

红利新政对国企的影响

   首先，面对日益明显的国企过度投资倾向，征收红利仅有象征性遏制作用。近年以来，随着国企尤其是中央企业经营状况逐步好转，国企利润逐年上升，国企过度投资的倾向也日益明显。以宝钢集团为例，2007年12月，宝钢先后以42亿人民币和2亿人民币入股深发展（SDB）和新华人寿（NCL，New China Life）。在中国钢铁业整合趋势日益明显的行业背景下，宝钢没有专注于钢铁业的并购整合，而是加大非相关多元化的举措已经开始引发投资者的担忧。

 1990-2006中国国企利润及其增长率

（单位：亿元人民币、%）

来源：国家统计局

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   为遏制国企过度投资倾向，向国企征收红利，迫使资金流向投资收益更高或更具优先级的领域无疑是有效的解决途径之一。但是，此次红利新政的征收比例仅为5%到10%，相对于中央国企的利润总额明显偏低，仅能起到警示作用，并不能从根本上抑制国企过度投资的倾向。如国务院发展研究中心（DRC）企业所副所长张文魁便认为这一征收比例的确太低了，但如果大幅提高征收比例，又可能会导致国企缺乏经营动力。

   未来，为了能够真正提高资金配置效率，国企红利的征收比例还有待进一步提高，同时不同企业之间的红利征收比例也有待出现差异化。例如，高科技企业、高成长潜力企业的征收比例可以适当放低，资源型企业的征收比例则可以适当提高。

    其次，国企转移分红负担或操纵利润的风险加大。近几年来，虽然垄断企业享受着廉价资源或垄断地位带来的高额利润，但却屡次提价或向中央财政申请财政补贴。2006年以来，资源型垄断企业曾多次以成本上升为由，调高水、电、煤、天然气等资源价格。2007年，中石化（SinoPec）、中石油以下游政策性亏损为由，再次向中央申请财政补贴，引发社会争议[2]。受惯性影响，实施国企分红政策后，垄断国企通过涨价将分红成本转移给下游消费者的风险日益加大。

   另一方面，为减少上交红利金额，国企操纵利润的风险也有加大的可能，如故意调减收入、虚增成本等。为防范国企转移负担或是操纵利润的风险，在红利征收的过程中，采取更为严苛的审计手段无疑是重中之重；此外，对于水、电等重要的公共资源的调价行为也有待进行更为严格的审查批准。

中国三星经济研究院（www.serichina.com）