调水工程中的水权与水价问题及解决思路初探

刘正山

（中国城市发展研究会副秘书长，东北财经大学国民经济工程实验室特聘研究员）

《国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》明确提出：“面向服务国家重大战略……推进......重大引调水......等一批强基础、增功能、利长远的重大项目建设。”今后一段时期，通过调水，实现我国水资源的空间平衡，对于拓展中华民族发展空间意义重大，正如李克强同志2019年11月在南水北调后续工程工作会议上的讲话中指出的，“水资源短缺且时空分布不均是我国经济社会发展主要瓶颈之一。”

对于调水工程而言，水权是否清晰界定、水价是否平衡了各方利益，关系着跨流域调水工程是否可行，也直接影响着工程建成后供水效益的发挥和工程的良性运行。从当前的调水实践看，水权的界定中仍然存在不少问题，相应地，水价机制不尽合理，导致一些怪象。应当尽快修改《水法》，明确跨区域调水中的水权界定，进一步推进水价市场化，形成新的水资源分配使用体制，引导和激励民资进入调水工程建设，形成良性的水资源配置格局。

一、当前我国调水工程面临的水权与水价问题

从我国调水实践看，由于法律对水权缺乏规定，现实中对水资源的水权缺乏界定，导致调水工程涉及的不同区域利益不平衡、矛盾较大；缺乏完善的水权交易制度，水价形成不够合理，导致两极现象：一种是以成本价供水，导致国家长期为调水工程买单，财政负担重；二是个别调水工程水价偏高，导致受水区域弃用。

（一）现行法律对调水工程水权缺乏规定

对于调水工程而言，涉及不同区域的经济社会发展权的再调整、不同区域居民利益关系的再平衡，因此，法律上应当对于水资源的权属、不同区域的水权分割、调水工程的水权管理、受水区域的用水户的水权权利和义务等，均应予以明确规定,并需要建立配套的法律体系。

然而，我国的《物权法》只是规定河流、海域属于国家所有，《水法》和《取水许可制度实施办法》等法规中缺乏对于水权的归属、取得和转让的明确规定,不能满足实践的要求。

（二）不同类型调水工程的水权均缺乏界定

一共有三种类型的调水工程：跨流域调水工程；海水淡化调水工程；空中调水工程。

跨流域调水工程，水权界定仍不充分。2018年7月3日《水利部关于做好跨省江河流域水量调度管理工作的意见》（水资源[2018]144号）主要针对跨省江河流域水量调度（包括引调水工程）提出了规范性意见，但没有给出具体的水权界定办法。2019年水利部印发《关于开展新一批跨省江河流域水量分配工作的通知》。截至2021年3月，全国已累计批复57条跨省江河流域水量分配方案。但是，尚未能充分考虑水权的初始配置与权属的分割等。

海水淡化后调水工程，由于案例较少，海水的水权界定与分配等问题，尚未进入公众的视野，相关研究文献也非常少，至于相关政策文件中，基本上没有此种水权的界定意见。

空中调水的水权，也缺乏界定。最新的科学研究发现，天空中的水汽输运，也具有地表河流相似的性质，可以称之为天空河流。关于天空河流，目前人类已经开始利用，比如，气象部门实施的人工降雨或增雨；中国科学院院士、青海大学校长王光谦正在试验中的“天河工程”，通过声波等技术手段，实现空中调水，补充地面用水短缺。目前，国际上还没有对天空河流的水权进行界定，学术界还缺乏这方面的研究文献。

（三）我国尚没有建立完善的水权交易制度

经过十几年的发展，我国初始水权分配的框架初步形成，开展了一系列水权市场的实践探索和试点，但是，我国实践中涌现出的水权交易只有数十例，水权市场建设进展缓慢。对于跨区域调水而言，南水北调受水区首宗跨区域水量交易试点，开始于2016年，并出台了《河南省南水北调中线一期工程水量分配方案》、《河南省南水北调水量交易管理办法（试行）》等文件，对初始水权的界定、水价的确定等均有探索。水利部印发的《2021年水资源管理工作要点》也提出：推进水权改革，在逐步推进明确用水权的同时，积极培育水权交易市场，鼓励区域水权、取水权、灌溉用水户等用水权交易。但是，截至目前，调水工程上下游之间的矛盾与协同、水权确立登记、水权交易规则、水市场与中介组织、社会监督机制、政府监管与服务等一系列制度尚未建立。

（四）现行水价体系不完整

我国目前的水价形成机制主要考虑了供水设施的运行费用和产权收益，没有考虑水的资源价值, 即资源水价。比如，南水北调工程运行初期供水价格确定的测算原则，即：保障工程正常运行和满足还贷需要,不计利润，按规定计征增值税及其附加，并实行两部制水价。两部制水价，包括：（1）输水工程基本水费，由职工薪酬、管理费用和固定资产折旧、修理费等部分计提规定的税金后构成，是保障工程基本运行的费用，无论输水与否，无论输何种水、输多少水，均需缴纳基本输水费。（2）计量水价，由输水工程计量价格、水源价格和水损三部分组成。其他调水工程，也都采用这种水价制，如2021年3月1日施行的《鄂北地区水资源配置工程与供水管理办法》和2021年2月23日公布的《安徽省引江济淮工程管理条例（草案征求意见稿）》。但是，在两部制水价中，水价中没有包括资源水价, 没有反映用水的全部机会成本, 必然造成用水者得到的效益超过用水成本中它必须负担的那一部分，导致水资源的不合理配置和浪费，特别是水源地很可能出现保护水源动力不足问题。

二、政策建议

《国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》明确提出，要推动用水权市场化交易和水价综合改革。我们针对目前调水实践中存在的水权和水价问题，以及学术界、业界提出的新型调水方案中可能出现的新水权水价问题，提出以下政策建议：

（一）修订《水法》与《民法典》物权编等相关法规

 尽快修改《水法》《民法典》物权编、《取水许可制度实施办法》等法规，明确各类水资源权属，尤其是空中水权、流域和海域初始水权的界定，各种水权的取得、分配、收益与转移等，以及水量的分配原则、分配方式、分配机构及相关问题。其中，《水法》还应当界定清楚跨区域调水的机制，明确水利部与生态环境保护部和自然资源部等部门之间的职责与分工，在水资源权属管理、水资源配置等方面的权责关系等等。

（二）对不同类型的调水工程采取不同的水权体制

过去，我国的调水工程主要是地面的跨流域的淡水资源调水。目前，随着科技进步，调水工程的外延已大为扩展，不仅包括地面跨流域调水（蓝水），还包括“空中调水”（白水）、海水淡化（绿水）的跨区域调水。

一是对于地面跨区域调水工程而言，尽快将各个江河纳入改革的框架之内，制定流域水量分配方案；沿海区域，要确定各个地方的海域使用权分配方案。海域和流域水权的分配要根据水资源承载能力，合理配置不同区域的工业用水、农业用水、生态用水、居民生活用水。鉴于海域和流域的所有权为国有，水权并不归实际占有水资源区域所有，因此，应当保留一部分用水权（包括海水淡化权）指标，作为经济社会发展的水资源储备和调水工程。

二是空中调水的水权界定和天空河流的使用，应当采用国际法通行的“先占”原则，尽快出台法律文件，界定天空河流的产权。中国科学院院士王光谦提出的“天河工程”，是典型的跨流域“空中调水”。现实中，空中调水已有推进，如2009年黄河上游河曲地区人工增雨期间共增加降水量7.55亿立方米，2017年则为21.85亿立方米。对于空中调水工程，除了政府公共工程项目之外，民营经济参与的，应当赋予其空中调水权和收益权，所调水资源，按照市场定价原则供应；当然，调水工程占用地面土地资源等，工程实施方面应按照法律规定、按照市价原则给予被占地方充分补偿。

（三）建议尽快开放水权市场，建立合理的水价形成机制

考虑到公共工程的可持续性，以及民间资本的积极性调动，水价制定应综合考虑供水成本、用户的水价承受能力及水的商品属性，并探索水价补偿机制，使得供水价格既要满足用水户的支付意愿，又能有效发挥水价的杠杆作用，以实现工程的有效运用和水资源的合理配置，避免出现个别调水工程的水价太高而遭到用户弃用，或者水价不足以补偿调水工程的成本和运营费用。

一是发挥水权价格等基础性自然资源价格的杠杆调节作用，建立反映水资源市场供求和水资源稀缺程度、体现水资源生态价值的水权交易价格制度。

二是政府调控和市场竞争相统一。政府应当放开水务市场，发挥市场在水权交易价格形成中的决定性作用，同时发挥政府的调控作用，包括水权交易审核、价格水平、市场失灵、第三方补偿等领域的监督、协调和组织等功能，有效防止水权囤积、价格过高等现象。

三是公平与效率相统一，水权交易价格应反映调水、蓄水、输配水工程建设、运行维护与更新改造的成本，对上下游、生态环境和第三方的影响，以及税金、利润等方面。

四是针对不同用途的水，采用不同的定价。对于除生活、生态用水外的经济用水，应积极探索水权交易中的竞价机制，将调来的水配置到更高效率的用途上去。