http://photocdn.sohu.com/20061229/Img247330669.gif 来源：瞭望新闻周刊  2012年第33期8月13日出版  总第1485期

    对于“回家困难者”，要按照“最坏”的设想制订预案，这样会为灾难发生时城市管理者应对危机提供足够的回旋余地

　　文/《瞭望》新闻周刊记者李松

　　7月下旬的一场暴雨，使整个北京的交通几乎陷入瘫痪。同时，这场暴雨也在考验着城市管理者的智慧。

　　不少人在为这座城市经受着人性的悲悯与善良洗礼，危难时刻闪现市民精神而感动时，也产生一种深深的忧虑：如果有更大灾难来临，出现数十万，什至更多的“回家困难者”，这个城市将如何应对？

　　事实上，这种风险为各国大城市所共有。在中国，随着城市化进程不断加快，公众对交通、通讯等基础设施高度依赖，加之人口高度密集，一旦灾难发生，大量人员的临时疏散和避难，将成为城市管理者必须面对的难题。

　　“如果大批人员在灾后盲目返家，不仅会加剧交通混乱，也会给这些民众自身安全带来风险，民众最好是灾害缓解后相对安全时再回家。”中国政法大学政治与公共管理学院教授鲁照旺对《了望》新闻周刊记者说。

　　在鲁照旺看来，一旦发生大灾难，“回家困难者”应是城市管理者重点关注的群体，并有责任和义务为他们提供安全的暂住环境及饮食保障。

　　大灾会造成大量“回家困难者”

　　中国灾害防御协会副秘书长、北京减灾协会副会长金磊认为，对于城市大灾难，除了应把控自然灾害，更该关注人为灾难，尤其是现代城市“病灾”。

　　金磊举例说，比如包括城市“气荒”在内的能源告急，城市频发火灾及爆炸，城市危机四伏的化工厂泄漏及加油站、危险品事故，城市突发旅游事故，校园悲剧等，都是当今必须关注的风险源。

　　国务院应急管理专家组组长、国家减灾委员会专家委副主任、国务院参事闪淳昌曾不止一次说：“城市面临的风险已经不再是传统意义上的静止的、孤立的风险，而是影响大、高度不确定、综合性强、回旋余地越来越小的现代风险；城市灾害越来越呈现出它的突发性、多样性、复杂性、连锁性，受灾对象的集中性、后果的严重性和放大性等特点。”

　　北京清华城市规划设计研究院公共安全所所长顾林生认为，随着全球气候变化，暴风雨、大雪、干旱、城市热岛效应等影响，城市在应对各种灾害面前暴露出设施跟不上，抗风险能力比较低的特点。

　　从目前各国情况来看，城市灾害按其影响范围，一般划分为两类：一类是全域性灾害，比如地震、台风等；另一类是局部性灾害，比如技术灾害、水灾、火灾、泥石流与滑坡、海啸等。

　　“严重的全域性灾害破坏地域广泛，往往伴生较多"回家困难者"，且遍布在整个市区。相比较，严重的局部性灾害遭受破坏的地域小，"回家困难者"一般集中在局部地域。”北京石油化工学院人文学院院长闫笑非教授说。

　　“在大城市发生大灾害后，需要迅速安置"回家困难者"。”闫笑非说，“如果是全域性灾害，需求的防灾疏散场地数量多，规模大，范围也广。而局部性灾害，用较少的防灾疏散场地，就可以满足受灾人群的避难需求。”

　　在日本，一般把通勤距离10公里以上的人员称为“回家困难者”。2011年“3·11”日本大地震当天，首都(东京)圈“回家困难者”约达515万人。

　　闫笑非提醒，在北京、上海、广州这样的大城市，上班族工作与居住的地点往往相距较远，有的十几公里，什至几十公里，一旦在工作日发生大灾害，也会造成大量“回家困难者”。

　　汕头大学法学院公共管理系鄢圣华副教授认为，大城市发生大灾害后，要确保人口密集区域的临时避难场所能有序接纳、安置因公共交通瘫痪滞留在中心城区数量庞大的“回家困难者”。

　　以“最坏”的设想制订预案

　　多位受访专家认为，大城市重大灾害应对中，如果要尽快使“回家困难者”得到妥善安置，必须有完善的灾后应对预案体系。

　　鄢圣华建议，对于“回家困难者”，要按照“最坏”的设想制定预案，比如计算避难场所容量、调整避难场所布局等。“这种制定预案的做法，会为灾难发生时城市管理者应对危机提供足够的回旋余地。”

　　“大灾难发生后，不应鼓励"上班族"马上回家。因为这时市内轨道交通长时间中断，各种次生灾害不断。此时回家，路上容易发生意外。”鄢圣华说。

　　“妥善安置"回家困难者"是政府的责任。”鄢圣华认为，作为城市管理者，要迅速计算出这个群体的大概人数。“对于人数计算方法，可按照对建筑物的评价结果综合考虑城市的实际情况和发展要求综合确定。”

　　据了解，国外通常采用简化计算方法，紧急避难疏散人员按照责任区域70%计算，固定避难疏散人员可按照责任区域40%计算，并考虑部分其他人员的涌入。在实际测算时，考虑流动人口影响，可进行部分折减。

　　鲁照旺提醒，在疏散与撤离过程中，需要城市管理者做好引导“回家困难者”的工作，尤其要正确选择避难场所，使避难空间足够容纳受灾人员。

　　据统计数据显示，日本关东大地震时，在上野公园和芝公园避灾的市民有55万人左右；唐山大地震时，北京市仅中山公园、天坛公园和陶然亭公园就涌入17.4万人避灾。

　　由此可见，城市防灾建设首先应设置足够的避难场所，在城区中合理地分布，以满足城市各个分区的避灾要求。只有这样，大灾害后的第一时间，避难者才得以“有处可逃”，避免发生大批人员拥堵街道和踩踏等公共事件。

　　“回家困难者”生命安全的屏障

　　“仅仅有防灾设施和政府准备，并不能确保减灾能达到很好的效果。”闫笑非说，“民众长期不懈的防灾训练，以及由此培育出的防灾意识和逃生经验，是防灾设施和机制得以发挥作用的前提。”

　　大量灾例证明，人类预知灾害的能力有限。为此闫笑非建议，应加强对民众防灾意识的宣传教育。街道、学校、企业等单位也需经常开展防火灾、防地震、防水灾等灾难的逃生演习。

　　据金磊介绍，2004年，伊万飓风袭击古巴，但政府预先疏散了200万人，从而使灾后无一人伤亡。在当今古巴，全国城乡人口有超过95%的人经过日常救灾训练。这说明，防灾减灾并不为发达国家所独有，关键是要建设起一种基于意识、责任、制度、教育等为一体的综合防灾减灾文化与科技。

　　多位受访专家认为，在城市中不同地段，要按周边情况建设相应应急避难场所。

　　一般来说，城市应急避难场所分为“临时避难场所”和“广域避难场所”两种。前者多为人口密集地点附近的街头绿地、小型公园等空旷区域。后者多设于大型公园、广场、大学校园等地，不仅空间更大、可容纳人员更多，且可以在周边建筑群倒塌或发生火灾时为避难者留出足够安全距离。

　　鲁照旺认为，政府应把学校建成最好的避难场所。他举例说，在日本阪神大地震中，神户市80%的避难市民是在各类学校中避难。“学校大多有比较好的避灾条件，具备避难必需的基础设施条件，有避灾的场地和建筑。”

　　在日本，应急避难场所的中坚力量是当地的小学。日本每所小学都建有仓库，存放压缩干粮、账篷、普通药品等物资，这些仓库由附近社区家长和教师共同管理。当公共灾难出现后，小学操场和教室就成了紧急避难场所。而在日本的中学，一般还建有冷库，存放血浆、疫苗等救灾药品。

　　“在灾难发生后，应急避难场所是受灾者生命安全的重要屏障。”鄢圣华说，“政府要加大对已有应急避难场所的宣传、管理和维护。唯此，民众在大灾难后，才能从这里获得基本的尊严感和安全感。”

　　鄢圣华还指出，政府除做好应急避难的平时“功课”，要鼓励各社会力量参与灾后应对。比如要求企业尽可能为回家困难的员工提供居住条件，并在企业所在设施内储备一定天数的饮食和生活物品，等等。

　　据了解，在日本，在暴雨、地震等灾害发生时，东京会开放政府设施和公立学校供“回家困难者”暂避，并与商业酒店、铁路系统达成协议，让酒店开放大堂、车站开放站房设施容纳此类人员。这些措施在2011年“3·11”地震和同年9月的“15号台风”灾害中都发挥了重要作用。

　　“人性化救援”铺就回家之路

　　多位受访专家认为，城市发生大灾难后，应急避难场所要对“回家困难者”进行详细登记，给他们提供充足的饮用水、食物等物资援助。

　　“在应急避难场所的"回家困难者"，不但自己是灾难受害者，而且他们往往最担心的是家人安危，由此处于一种十分焦虑的状态下。”鄢圣华说。

　　“应急避难场所不但要给"回家困难者"中的伤者及时救治，而且要给他们物资和心理援助，并为他们寻找亲人提供有效的信息服务。”鄢圣华举例说，比如避难场所中设置专门的信息问讯处，帮他们打探失踪亲属的情况。电视、广播和计算机网络等设施信息畅通，为他们提供灾难真实的救援进展信息。

　　鄢圣华认为，应急避难场所提供真实的灾难破坏信息和救援进展信息，包括提供准确的死亡者和幸存者的数字和名单，提供避难场所的信息、提供幸存者家人的信息，并帮助与家人联系、提供救援进展情况的信息。

　　多位受访专家指出，在城市灾难后准确、及时的信息提供可以大大降低“回家困难者”的恐惧感和焦虑感，只有真实的信息走在谣言前面，才能够让社会恐惧降到最低，才能使大灾害后的城市尽快恢复平稳有序的运转。

　　大量事实证明，自然灾害不仅对人民群众的生命和财产带来了巨大损失，还给人们的心理和生理带来了巨大创伤。

　　国家行政学院应急管理培训中心心理援助专家张滨熠副教授认为，自然灾害会导致受害者恐惧、紧张、害怕，伴随着情绪上的不良反应出现生理上的反应，比如说经常做噩梦。伴随着情绪和生理反应又会导致出现认知方面错误的、不良的、消极的认识。

　　“世界各国政府和社会公众都已达成了一个共识，那就是完整的救灾行动不仅仅是生命的救援以及物资的救援，还有心理援助。”张滨熠说。

　　据张滨熠介绍，由自然灾害所引发的严重的心理问题，一般称之为创伤后应急障碍，由于它是全方面、多角度的影响，所以有学者指出，创伤后应急障碍对人的危害程度不亚于癌症。

　　张滨熠举例说，美国每年因为创伤后应急障碍所带来的社会损失达到了30亿美元，从这一数字我们也能够感受到，心理创伤或者说心理灾害对人的影响，对整个社会的严重影响。

　　多位受访专家认为，在城市交通、社会秩序恢复正常后有序撤离应急避难场所回家前这段时间，“回家困难者”应得到各种科学的、人性化的援助。“这是灾后恢复重建的一个重要组成部分。”

　　加快城市应急避难场所建设，体现了以人为本，对人的生命的尊重和生命至上的理念

　　文/《了望》新闻周刊记者李松

　　“应急避难场所是应对突发事件的一项灾民安置措施，是现代化大城市用于民众躲避地震、疫情、洪水、火灾、爆炸等重大突发事件的场所。”国家行政学院应急管理培训中心副教授钟开斌对《了望》新闻周刊记者说。

　　多数人不了解应急避难场所

　　8月8日，本刊记者来到北京市2003年建立的第一个减震防灾避难场所，这也是中国首个应急避难场所元大都城垣遗址公园。

　　在位于公园健德桥的入口处，由白色的箭头、奔跑的人型、中英文对照的“应急避难场所”字样三项内容组成的蓝色应急指示牌十分醒目。一进入公园大门，就能看见右侧路边有一个指示牌分指不同的方向。

　　本刊记者走进公园，十几分钟后，陆续找到应急棚宿区、应急供水点、监控点，以及应急厕所的具体位置。

　　在应急避难场所，有很多隐蔽的“机关”。据工作人员介绍，草坪上的假山下面，是加着井盖的应急水井。“这是一旦地下的自来水管线因灾害出现故障不能正常使用时可以使用的水井。”

　　在一片树林的后边，本刊记者发现地上有一排十几个加盖的水泥槽。工作人员说：“这些水泥槽的地下连着附近公共厕所，如果发生地震导致了公共厕所倒塌，在应急厕所上面搭个账篷，就能正常使用。”

　　“我几年前就知道这里是一个应急避难场所，所以来遛弯时，特别留意那些指示牌。”家住附近的张女士说，“一旦有灾难发生，我要知道从家到这里哪条路最近，一家人在这里该怎么避难。”

　　本刊记者随后又来到朝阳公园，由北门进园，但走了十多分钟也没有找到一个应急避难的标志，问了几个遛弯的老人，其中一位说，在“万人草坪”附近似乎有一些指示牌，上面写着“应急”字样。

　　本刊记者走了十多分钟，终于找到那块写着“应急指挥”、“应急供电”、“应急供水”等字样的牌子。按指示牌所指方向走过去，是一个大草坪。这就是老人所说的“万人草坪”。

　　“你知道这是一个应急避难场所吗？”本刊记者问一位从身边走过的女孩，她迷茫地摇了摇头。

　　菖蒲河公园是王府井地区的主要避难场所。但本刊记者在此采访时，连走两遍也没看到任何避难场所的标志，便向一位公园的保安询问，他惊讶地反问：“这是一个应急避难场所？”

　　“知道这里是危急时刻用来避难的，但是具体就不了解了。”本刊记者在马甸公园采访时，附近的居民张大妈说，“还是应多宣传相关知识，并开展一些逃生演练。一旦发生事情，才知道往哪里跑。”

　　本刊记者连日走访多个应急避难场所发现，多数受访者对身边的应急避难场所并不了解，有关避难知识亟待“补课”。

　　同时，本刊记者曾经探访过多个城市的作为应急避难场所的公园还发现，虽全部免费，但往往被装有尖利矛头的铁栅栏围着，一旦遇到了紧急情况，加上公园外标志极少，要寻找避难场所入口处也并非易事。

　　钟开斌认为，目前对应急避难场所的宣传还做得不够。市民往往只看到标识上写着“应急避难场所”，但究竟应急避难场所有什么具体功能，有什么设施设备，以及灾害发生后如何进行自行就近疏散避难和帮助他人疏散到应急避难场所等等，现在都没有形成一个完整的公共安全应急体系。

　　大部分是为应对地震而设计

　　从全国各地现有的应急避难场所来看，大多是为应对地震安置受灾者所设计。

　　“我们现在面临的灾害多种多样、错综复杂，而且现代社会的很多灾害都以灾害链的形式表现出来；但现在大部分应急避难场所主要还是为了应对特大地震而设计，以公园、绿地、大型广场居多，面对的灾种比较单一。比如北京"7·21"暴雨，大家无法在第一时间就近避难，就是它针对的灾种太单一。”钟开斌说。

　　目前，北京市应急避难场所建设初具规模。仅海淀区，除了元大都遗址公园之外，附近的马甸公园也可容纳2万人避难，它覆盖了安贞里、裕民路等多个社区。而再往东还有玫瑰园、安贞溪涌公园等应急避难场所。

　　位于万泉河立交桥西北角的海淀公园，是2004年被确定为首批长期应急避难场所之一，可容纳21万人避难。

　　在朝阳区，朝阳公园是一个大型应急避难场所。其北部有一个沙滩排球场和大片绿地，最多可容纳15万人同时避难，是附近麦子店街道、团结湖街道、六里屯街道居民遇到灾害时首选的应急避难场所。

　　目前，北京的应急避难场所分为“临时应急避难场所”和“长期应急避难场所”两种。

　　据专家介绍，临时应急避难场所主要指发生灾害时受影响建筑物附近的小面积空地，包括小花园、小型文化体育广场、小绿地，以及抗震能力非常强的人防设施，由于缺乏系统的物资储备以及完善的应急设施，所以一般只能用于短时间的临时避难。这样的地方，在北京城八区有千余处。

　　像元大都城垣遗址公园这样的长期应急避难场所，一般为容量较大的公园绿地、中小学操场、各类体育场等，并在路边设有明确的“应急避难场所”标志。这类场所地下铺设有自来水管、电缆线、排污管线等设施；地上有供电照明、广播、监控、公用电话、消防器材、水井、临时厕所、物资储备库等。除此之外，还预留救灾指挥中心、卫生防疫站、棚户居住区等用地。

　　据统计数据显示，北京目前有长期应急避难场所33处，基本为公园和绿地室外过渡安置场所，多数分布于海淀、朝阳、东城、西城、石景山、门头沟、昌平。合计面积为510.24万平方米，可容纳159.6万人。

　　“一个正规合格的应急避难场所，必须具备一定的功能设施和服务区域的规划，不是随意找一块空旷场地就可以的。”南开大学教授齐善鸿说。

　　按照国家有关规定，一处正规的应急避难场所最少应具备10项基本的功能设施，包括：救灾账篷、简易活动房屋、医疗救护和卫生防疫设施、应急供水设施、应急供电设施、应急排污设施、应急厕所、应急垃圾储运设施、应急通道、应急广播、应急标识等。

　　多位受访专家还提醒，北京应急避难场所，因为几乎都为空旷的绿地，在地震、火灾、疫病等灾害来临时进行人员疏散是有效的，但一旦出现战争，这些露天的避难场所，并不适合躲避空袭。

　　在钟开斌看来，应急避难场所应具有综合性功能，即平时是市民休闲健身及灾害教育场所，灾时是避难避险场所，做到“平灾”结合。具体而言，平时的功能表现为三方面：一、供老百姓休闲、娱乐、健身的场所；二、进行灾害管理宣传、科普教育的场所；三、针对相关灾害管理人员进行培训、演练的场所。

　　“在灾害发生后，应急避难场所的功能则表现为五方面。”钟开斌说，“第一，灾后应急避难人员临时安置场所。第二，医疗救护场所，因为灾害发生后有可能大量的伤员需要得到及时的救助。第三，运输中转场所，大量的人员、物资、设备、装备有时需要通过应急避难场所进行调度、中转、转运。第四，灾后进行信息收集、研判、传递的场所，可能成为信息中心。第五，灾后应急指挥和决策的场所。在个别情况下，决策团队、应急救险的队伍在应急避难场所进行会商、研判，拿出各种应对方案，发挥一个决策中枢的作用。”

　　钟开斌指出，目前应急避难场所是单功能的设计，平时的功能发挥就较少，灾时的功能还停留在一个方面，就是为应急避难人员提供基本生活保障的场所，相当于是灾害发生后的临时安置场所，但其他功能，比如医疗救助、信息收集、应急决策指挥等功能，目前的应急避难场所体现得不够，相对比较薄弱。

　　数量尚存在较大缺口

　　尽管全国各地应急避难场所的建设力度不断加大，但与需求相比，尚存较大缺口。

　　以北京为例。2011年6月14日，北京市发布《北京市“十二五”时期应急体系发展规划》指出，“十二五”期间，北京市应急避难场所将达300处以上。

　　对于300处以上应急避难场所，北京市“十二五”规划要求面积将达1500万平方米、可容纳600万人，可基本保障突发事件发生后，居民疏散和避难需求；同时明确建设“步伐”，各区县政府每年至少建设2至3处，其中每个区县5年内至少建成1个类地震应急避难场所。

　　按照要求，建于2万人以上社区的应急物资储备库、应急物资发放点，须实时备齐水、食品、应急包等应急物资。而北京市民政局需在5年内，建设1个中心、4个分中心的市级救灾物资储备库，可同时保障30万人的水平。

　　2010年12月，北京市规划委公示的《北京市地震应急避难场所规划研究》(以下简称《规划研究》)指出，北京现有的应急避难场所能够疏散安置的人数，还达不到北京总人口的1/10。

　　《规划研究》中说，以地震灾害为例，由于群众对地震灾害及次生灾害情况不清楚，防备能力非常薄弱，全部需要进入避难场所避难。因此，紧急避难场所的避难人员测算就为一个城市的全部常住人口。

　　《规划研究》认为，如果北京市以现有1800万常住人口计算，这意味着震后紧急避难场所要能够容纳1800万人。另外，规划按8度地震时15%的房屋及设施损毁率评估，大约有30%的居民需要进入固定避难场所避难，也就是说，震后固定避难场所必须能容纳至少540万人。

　　2012年1月19日，北京市统计局发布的统计数据显示，截至2011年末，北京市常住人口2018.6万人。

　　在钟开斌看来，按应急避难场所的建设速度和人口增长速度推算，近年来，包括北京在内，尽管上海、南京、天津、成都、郑州、重庆等大城市应急避难场所建设速度较快，但与目前快速增长的总人口相比较，尚存较大缺口。

　　“从全国来讲，应急避难场所的建设，成绩不小，但差距较大。”钟开斌说，“从成绩来讲，现在《突发事件应对法》《防震减灾法》等相关法律法规制度，对应急避难场所的建设、管理、运行、使用，已经作了相应规定，制度上基本上有法可依；目前全国应急避难场所建设工作都在铺开，特别是汶川地震、玉树地震以后，这方面的力度不断加大；与以前相比，全社会对应急避难场所有一定的认识和了解，城市中有一些应急避难场所，都有标志，并相应有一些宣传和报道。”

　　谈及不足，钟开斌认为，从总体来看，目前应急避难场所总量还是偏少，标准不够高，功能不够全。特别是，如果巨灾发生在大中城市产生连锁反应，目前应急避难场所还远远满足不了现实需求。

　　“从总量分布来看，一方面存在区域之间的不平衡，比如省会中心城市、特大城市建设相对比较好，但中小城市相对比较弱。另一方面，从相对区域来看，东部沿海经济发达地区工作相对好，但中西部地区相对比较弱。”钟开斌说。

　　这种不平衡，也体现在个体层面。比如目前北京已经建成的应急避难场所中，场所建设还存在严重的扎堆现象，许多应急避难场所都集中在海淀区、朝阳区、西城区等。而远郊区县的应急避难场所建设，还显得相对较薄弱。

　　据北京相关部门透露，对于应急避难场所下一步的工作开展，将遵循“均衡布局，就近避难，平灾结合，功能完备”的原则。尽量利用北京可以作为避难场所的场地和与之配套的应急疏散通道，保证在发生地震等灾害时，市民步行5至10分钟就能到达避难场所，能充分满足市民就近避难的要求。

　　加大投入保障“生命线”

　　多位受访专家认为，在当前极端天气频发的背景下，有必要对应急避难场所加大投入和管理，以保障这项“生命线”工程在灾难来临时能发挥有效作用。

　　中国地球物理学会天灾预测专业委员会顾问陈一文认为，北京市建应急避难场所必须避免片面性、局限性，把这些问题放到防震减灾整个体系中进行研究，否则做出的规划和建设就会出现问题。

　　“在大城市有大量的学校操场或其他大型运动场地，以及为数不少的城市公园，建应急避难场所时，必须考虑这些地方的利用，另外城市体育馆也是一个可以利用的地方。”齐善鸿说。

　　在齐善鸿看来，城市体育馆的安全性和坚固性，一般要比普通建筑好得多，并且空间巨大，具有较完善的供电和供水设施，如果设置为应急避难场所，它们就可以在避难和救援中发挥巨大的作用。

　　日本在历史上经历过多起自然及战争灾害，在关于应急避难场所的建设上，有很多经验值得借鉴。日本的避难场所主要有两大类，一种是学校、体育馆等室内避难场所，一种是公园、绿化带及高筑平台等室外避难场。

　　在日本，最结实、耐震性最高的建筑是学校和体育馆等公共设施。根据2009年日本文部科学省对全国各地中小学校舍耐震性能调查结果的统计，日本即使在发生震度为6级至7级的强烈地震时，校舍虽然有部分损坏但不会倒塌、没有人员死亡。所以，一旦地震来临，学校就成了最好的避难场所。

　　日本大城市的应急避难场所，一般不是露天的，多利用体育馆、大厅等空间较大的房屋。而在乡镇以及行政村，考虑到当地避难生活长期化的特点，则尽可能以小房间为主。

　　在确保饮水、粮食等生活物资的同时，日本避难场所还提供洗澡、洗涤设施以及私人空间，确保厕所、垃圾处理、疫病预防等卫生设施的独立分区。

　　“与国外应急避难场所相比，目前我国应急避难场所还存在"重建轻管，重建轻用"的问题。”钟开斌建议，我国法律上应对如何建设、如何管理、如何使用应急避难场所这三个环节，作出更明确具体的规定，让制度硬起来。同时，要明确应急避难场所建设、管理、运行维护的职权关系。”

　　本刊记者调查发现，有些应急避难场所标识不清、设施维护不善而遭损毁、长年失修老化，什至有些部分被侵占、被挪用现象较为突出。

　　为此，钟开斌进一步指出，政府应当在应急避难场所的建设和管理中发挥主导作用。同时，要动员社会各界力量积极参与，尤其要厘清各机构分别承担的职责，比如谁管理、谁使用、谁监督等问题。

　　“要加强应急避难场所日常的管理，对应急避难场所出台相应的考核监督规定，除了禁止侵占、挪用外，要解决设备设施老化、应急物资过期等问题。有必要建立定期和不定期结合的监督考核机制，需要进一步规范。”钟开斌说。

　　“对应急避难场所的建设，要建立健全投入保障机制。”钟开斌认为，“应急避难场所目前的经费比较紧张，将来政府财政投入可以确定基本的分摊比例；同时，也可以探索建立社会各界，包括企业或志愿者组织如何来参与建设管理使用的机制，形成一个多种形式的投资渠道。”

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