我国实行政府垄断的土地经营体制，这就必然产生两个相互冲突的政策目标。一方面，是政府需提供住宅、厂房、商厦用地来满足不断增长的居民居住及商业活动需要。这个目标要求：土地价格越稳定、越低廉越好；另一方面，土地出让是土地增值和地租的来源，又是征税的重要基础。这个目标又要求土地价格最好能够不断上涨。政府一直处于进退维谷的两难境地，是保证城市长期利益和民众的公共利益，还是获取短期的财政收入提高现行管理政绩？在很多的情况下，尤其是各地市大力发展城市建设的当前，大部分都选择后者。因此，就现阶段而言，无论是土地一级开发还是二级开发，拿严格意义上的市场体系来套用是不现实的，依纯粹的规范条文操作又行不通。

以北京为例，土地一级开发大致走过了以下几个历程：第一阶段（1999年以前），开发商、用地单位自行进行土地一级开发，也就是一级开发包含在二级开发之中；第二阶段（1999年至2002年1月），政府成立专门的土地一级开发项目公司，指定该公司完成具体地块土地的一级开发后，再出让熟地；第三阶段（2002年1月后），政府部门以招标方式选择相应的企业承担土地一级开发。全国其他地区的一级开发历程与北京基本一致，其中，出现了两个值得关注的插曲，一是有条件的地区纷纷成立土地储备机构，并承担土地一级开发；二是目前正在兴起的政府与企业等多方利益主体共同合作进行的混合创新式土地一级开发。

当前，我国土地一级开发的良性市场远没有真正形成：一是代表供应方的政府还没有把土地一级开发作为必修课纳入法定程序，尤其是一些欠发达地区“生地”、“毛地”直接出让的现象普遍存在；二是代表需求方的土地一级开发企业还处在迷茫的观望状态，什么是符合土地一级开发资质的企业谁也回答不清，真正符合土地一级开发资质的企业队伍更没有形成；三是平衡土地一级开发供需市场的法律关系及第三方的土地一级开发中介顾问机构队伍（类似于二级开发中介顾问机构）还没有形成。

（崔元星  中国泛地产策划网 0755-26722240）