余民才:《联合国海洋法公约》与中国:三十周年反思与出路
(2015-05-13 14:53:00)
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分类: 校本课程:中国疆域资料 |
余民才:《联合国海洋法公约》与中国:三十周年反思与出路
作者:余民才博士、副教授(中国人民大学法学院) 来源:海南长安网
http://peace.hainan.gov.cn/contents/129/1824.html
《联合国海洋法公约》涵盖了海洋利用和海洋资源的几乎所有方面,包括领海、毗连区、用于国际航行的海峡、群岛制度、专属经济区、大陆架、公海、岛屿制度、闭海或半闭海、内陆国出入海洋的权利和过境自由、“区域”、海洋环境保护和保全、海洋科学研究、海洋技术的发展和转让以及争端的解决,被赞誉为“海洋宪章”,其历史地位仅次于《联合国宪章》。
一、中国对《公约》的贡献
《公约》源于自1972年联合国海底委员会筹备、1973年12月开始的第三次联合国海洋法会议。这次会议是中国1971年恢复在联合国的合法席位后首次参与的一次大规模的国际立法活动。中国从始至终参加了会议的整个进程,为《公约》的制定、通过和普遍性做出了贡献。
(1)在领海方面,中国主张,领海是指沿海国根据主权规定的与其海岸或内水相邻接的一定范围的海域,包括领海的上空及其海床和底土,由该国行使主权。沿海国有权决定其领海的宽度和范围,并予公布。外国商船享有无害通过领海的权利。同处一个海域的国家应该协议划分它们之间的领海界限。
《公约》第五部分基本上满足了中国关于专属经济区制度的目标,这体现在关于专属经济区范围的第55条和第57条、关于沿海国权利与管辖权的第56条、关于其他国家权利的第58条、关于生物资源利用的第62条第2款、关于内陆国和地理不利国权利的第69条和第70条、关于执行沿海国法律规章的第73条以及关于专属经济区划界的第74条第1款和第3款。
对于拟议建立的国际机构,中国主张它应该具有“实权”,不仅可以进行科学研究和探测,还有权直接勘探和开发资源,而不只是管理登记、发放执照和收费,或只是监督和协调有关海底资源的事务。《公约》第143条肯定了管理局从事科学研究的权利。《公约》关于管理局机关及其组成与职权的第158条、第159条和第160条完全与中国的建议一致。
(6)对于海洋环境保护,中国主张,各国有保护海洋环境的义务。各沿海国有权在邻接其领海的一定范围的海域采取必要措施,防止其海洋环境受到外来污染。当其海洋环境受到外来污染的危害的时候,有权要求肇事国赔偿损失。
(7)在海洋科学研究方面,中国对在领海和国际海底区域进行科学研究以及国际合作和加强发展中国家研究能力的建议与《公约》一致。
其次,中国支持发展中国家的主张和提案,促进了传统海洋法制度的新发展和一些新海洋法制度的建立。
再其次,中国积极参加各协商组讨论,坚持原则性与灵活性,推进了新海洋法立法进程的顺利进行和目标实现。
同时,为确保“早日达成一项能为各方接受的公平合理的海洋法公约”,中国采取包容态度,赞同协商案文的相关条款。比如在1980年8月全体会议上,沈韦良副团长说:《非正式综合协商案文》第76条“规定大陆架的外部界限从测算领海的基线量起不能超过三百五十海里或二千五百米等深线以外一百海里,也比较合理。我们也同意,一国大陆架不足二百海里的可以扩展到二百海里,只要不妨碍自然延伸原则的实施。”
最后,中国参与了联合国秘书长在1990——1994年主持的对《公约》第十一部分的非正式磋商,投票支持、签署和批准了1994年《关于执行1982年12月10日<</span>联合国海洋法公约>第十一部分的协定》。该协定解决了《公约》第十一部分有关缔约国费用、企业部、管理局大会与理事会决策程序、审查会议、技术转让、生产政策、经济援助以及合同的财政条款所存在的问题,为各主要工业化国家广泛地加入《公约》、实现其普遍性铺平了道路。中国1996年5月15日批准《公约》本身就是对《公约》普遍性的一个贡献。
二、中国在《公约》中的得失权衡
中国既然签署和批准《公约》,那么中国从《公约》中可以获得哪些权利和利益呢?这可以有两个方面:一是政治利益,二是法律权利和利益。《公约》对我国生效“有利于维护我国海洋权益和扩大我国海洋管辖权;有利于维护我国作为先驱投资者所取得的实际地位和长远益;有利于发挥我国在海洋事务中的积极作用;有利于维护我国的形象。”具体利益表述为:12海里领海、12海里毗连区、200海里专属经济区和大陆架;对这些区域及其海洋环境保护和科学研究行使主权、主权权利和管辖权;国际海峡的过境通行权;以及“区域”权利。上述权利和利益是与《公约》对我国也存在不利相伴的。中国对此有清醒认识。沈韦良副团长在通过《公约》后的评论中说:《公约》“也有不少条款的规定是不完善的,甚至是有严重缺陷的。”《公约》的不完善或严重缺陷表现在三个方面:一是有关“区域”的预备性投资决议草案对少数工业大国及其公司给予了一些特权和优先地位。二是军舰通过领海的制度问题;三是大陆架定义以及相向和相邻国家间海域划界问题。理论上提出的不利还包括海洋争端解决程序和财政负担问题。
两相比较,《公约》对中国“利多弊少”或“总体有利”无疑成为主流认识,因为中国批准了《公约》。确实,《公约》规定的原则和制度能使中国受益。但是,那些有利评价忽略了两个极其重要的事实。一是那些权利和利益不仅仅是中国可以主张和行使的,所有沿海国都可以主张和行使,即使它不是《公约》的缔约国。比如,美国1988年领海公告将其领海扩大到12海里,1999年毗连区公告将毗连区扩大到从领海基线起24海里,1983年专属经济区公告主张200海里专属经济区及其主权权利和管辖权。《公约》中没有哪一项新制度安排是特别眷顾中国的。二是被自诩为可以扩大我国管辖范围的新专属经济区和新大陆架实际上成为对中国的真正“软肋”和“麻烦制造者”。
第一,《公约》虽然规定沿海国可以主张从领海基线起200海里的专属经济区或大陆架,或者从领海基线起350海里或2500米等深线100海里的大陆架,但是,由于地理条件的限制和中国周边海上邻国竞相主张最大海洋权利范围,这导致在黄海、东海、南海和北部湾出现权利主张重叠区域,因而引起中国与相关国家的海洋划界争端。《公约》这种在主权权利区域上对中国的不利是完全无法补救的。
第二,专属经济区渔业专属管辖权成为我国沿海渔民改变传统生活方式和与有关国家发生矛盾甚至剧烈冲突的“源头”。由于沿海国纷纷宣布200海里专属经济区,我国渔民的活动范围极大地缩小,其渔业活动也面临更多不确定风险。
第三,《公约》新设的专属经济区和新大陆架成为南海周边国家对中国南沙群岛主张主权的“法律基础”,成为这些国家挑战我国南海“九断线”的“法源”。
如果依照1958年《日内瓦海洋法公约》,上述争端和困难很可能得以避免。由于该公约没有专属渔业制度和只是200米等深线或技术上可开发的大陆架,中国与周边海上邻国不会产生专属经济区划界争端和中日东海大陆架争端,质疑南海“九段线”的借口将不存在,中国渔民也将不会或大大减少现在在外国专属经济区受到的待遇。然而遗憾的是,中国在海底委员会会议上完全否定《日内瓦海洋法公约》。而我国坚决支持和同意的新的国家管辖海域制度却陷自己于被动地位,这无异于“自编陷阱”。
反观美国,它在第三次联合国海洋法会议上强烈反对建立专属经济区,但却最终是专属经济区的最大利益获得者。此外,美国要求的在国际海峡和专属经济区的航行与飞越自由、科学研究自由以及不得强制技术转让也得到满足。
三、中国对待《公约》的路径
《公约》对中国不可回避的真实不利引起重新思考中国与《公约》的关系问题。《公约》提供了这个问题的三种可能选择:一是修正,二是退出,三是缔约国会议。然而,中国没有利用其中一种程序的机会。首先,启动有关专属经济区和大陆架范围的修正程序的条件无法达到,因为召开审议修正案的修正会议必须获得不少于半数缔约国赞同,采用简化程序修正必须没有任何缔约国反对提出的修正案或反对以简化程序将其通过的提案。其次,中国签署和批准《公约》是一项严肃的国际法律行为,退出除引起政治震荡外,也于事无补。
因此,中国必须在《公约》框架之内,利用现行制度趋利避害,发挥在海洋事务上的作用。
第一,与有关国家签订渔业协定,参加尚未参加的全球或区域渔业组织,为我国渔民创造入渔法律环境。专属经济区制度虽然使沿海国对该区的渔业享有主权权利,但是,《公约》也为沿海国准许其他国家利用设立了义务。这成为我国与有关国家谈判达成中国渔民准入协定的法律基础。如果能够证明中国在菲律宾和印度尼西亚的群岛水域享有传统捕鱼权,中国也可以与它们谈判这类协定。
第二,利用大陆架界限委员会的议事规则,阻止有关国家主张200海里以外大陆架的无理要求,并积极参与制定开发外大陆架资源的收益分享安排。中国不仅可以成为“区域”的捍卫者,还可以获益于外大陆架资源开发的收益分享制度。
第三,坚决抵制混淆《公约》本质的企图,强调它与领土主权主张的无关性,尽量廓清领土主权问题与海洋利用和海洋资源问题适用不同的准据法。《公约》一开始就说明它的本质是“在妥为顾及所有国家主权的情形下,为海洋建立一种法律秩序,以便利国际交通和促进海洋的和平用途,海洋资源的公平而有效的利用,海洋生物资源的养护以及研究、保护和保全海洋环境。”因此,《公约》是在国家主权基础上有关海洋利用和海洋资源的法律,而非提供领土主权主张依据的法律。正是陆地控制海洋原则,沿海国才具有对专属经济区和大陆架主张权利的基础。但是,专属经济区和大陆架决不能反过来成为控制陆地的基础。中国可以利用公约缔约国会议与海洋事务和海洋法非正式磋商进程等场合,驳斥南海周边国家在南沙岛礁主权主张和对抗“九段线”上本末倒置、混淆视听和将《公约》适用带入歧途的错误做法。
第四,慎重对待“区域”内海洋遗传资源的归属和国际立法倡议,选择正确立场。“区域”内海洋遗传资源是近年认识到的一种新资源。这种资源是归于国际海底管理局的管辖范围,还是公海范围,是我国应该认真考虑的问题。《公约》第133条规定,区域内的“资源”是指“区域”内在海床及其下原来位置的一切固体、液体或气体矿物资源,其中包括多金属结核。第137条第2款规定,对“区域”内资源的一切权利属于全人类,由管理局代表全人类行使。这种资源不得让渡。
第五,修改国内法,承认外国军舰的无害通过权。外国军舰通过领海必须事先得到许可或通知的规定和声明不仅与《公约》的规定相抵触,而且更重要的是,也不利于我国军舰通过其他国家领海走向大洋。
第六,支持和捍卫海洋航行自由。海洋航行自由是传统海洋法的一项基本原则,这项原则在《公约》中仍然没有根本变化,虽然它建立了一些新的国家管辖海域。在用于国际航行的海峡和群岛水域,所有国家的船舶和飞机享有不受阻碍的过境通行权和群岛海道通过权。在专属经济区和公海,所有国家享有航行与飞越自由。这些航行权利和自由是我国商船和军舰自由进出海洋,特别是通过国际海峡的重要法律保障。我国应该成为维护海洋航行权的一支重要力量,积极主张和行使过境通行包括日本海峡在内的国际海峡的权利,驳斥日方罔顾《公约》过分渲染我国军舰通过的行为,并确保南海的航行自由,粉碎美国以航行自由受到南海主权争端妨碍为由介入南海争端的阴谋。