查处规程与执法实务专栏第12期，刊载于2015年10月10日《中国国土资源报》法制版

违法批地的表现形式与法律责任

（岳晓武 尚晓萍）

国土资源违法案件查处过程中，办案人员完成调查取证后，应当依据调查取证取得的证据和认定的违法事实，对照国土资源法律法规规定，确定案件的违法性质、适用的法条及应当承担的法律责任。违法批地是主要的国土资源违法类型之一，《国土资源违法行为查处工作规程》（以下简称《查处规程》）对违法批地判定的法律依据、表现形式和相应的法律责任等进行了明确。

违法批地的概念与判定依据

违法批地是指违反土地管理法律、法规的规定批准征收、占用土地的行为。违法批地的主体通常是具有公共管理职能的国家机关及其工作人员，如政府、职能部门及其工作人员。

《土地管理法》、《城市房地产管理法》、《土地管理法实施条例》等法律法规，明确了批准征收、占用土地的条件、程序和标准，这些规定是判定是否违法批地的法律依据。比如，《土地管理法》第24、26条规定了必须按照规划、计划批地、用地，第44条、45条明确了土地征收如何审批，第53、54明确了国有建设用地供应如何办理，第57条明确了临时用地如何审批，第61、62、63条规定了农村集体建设用地如何审批、使用；《城市房地产管理法》第8至24条规定了国有土地使用权出让、划拨的条件程序等具体规定；《土地管理法实施条例》第24条明确了使用国有未利用地的审批要求，第20、22、23条规定了土地征收、转用和供地审批的具体程序和要求。从这些法律法规规定可以看出，土地审批必须依法依规进行：一土地征收、转用、供应必须依法报有批准权的人民政府审批，不能超越权限批地；二是必须依照法定程序和条件审批用地；三是必须严格按照规划、计划批地用地；四是必须按照国家供地政策、供地标准、供地方式、地价政策等供地。违反上述规定的批地行为属于违法批地行为，实施违法批地，往往是通过口头同意、批条子、集体研究决定、会议纪要等方式进行的。

违法批地有哪些表现形式？

按照违法批地行为违反的法律法规不同，违法批地行为有以下五种主要的表现形式：

一是无权批准征收、使用土地的单位或者个人非法批准占用土地, 超越批准权限非法批准占用土地。主要是不具有土地审批权的政府、部门及工作人员批准征收占用土地，比如乡镇政府批准征收或使用土地，或虽有审批权但超越自己的审批权限审批征收占用土地，比如省级政府批准征收占用基本农田等。

二是不按照土地利用总体规划确定的用途批准用地。比如在土地利用总体规划确定的禁止建设区范围内批准占地建设等。

三是没有新增建设用地计划指标擅自批准用地，或者没有农用地转用计划指标或者超过农用地转用计划指标，擅自批准农用地转用。

四是违反法律规定的程序批准征收、使用土地。比如，没有履行征地调查、确认、告知等程序，没有依法拟定土地征收方案、农用地转用方案，没有履行“两公告一登记”程序等即批准土地征收转用或强行实施征收，都属于违反法定程序批准征收占用土地。

五是违法违规供地，主要包括：违反有偿用地政策规定供应土地，违反招拍挂规定供应土地，违法低价供应土地，违反国家供地政策供应土地等。

违法批地的法律责任有哪些？

对于违法批地应承担的法律责任，《土地管理法》、《城市房地产管理法》等有明确规定。《土地管理法》第78条规定：“无权批准征收、使用土地的单位或者个人非法批准占用土地的，超越批准权限非法批准占用土地的，不按照土地利用总体规划确定的用途批准用地的，或者违反法律规定的程序批准占用、征收土地的，其批准文件无效，对非法批准征收、使用土地的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。非法批准、使用的土地应当收回，有关当事人拒不归还的，以非法占用土地论处。非法批准征收、使用土地，对当事人造成损失的，依法应当承担赔偿责任。”《城市房地产管理法》第64条规定：“违反本法第十一条、第十二条的规定，擅自批准出让或者擅自出让土地使用权用于房地产开发的，由上级机关或者所在单位给予有关责任人员行政处分。“第71条规定：”房产管理部门、土地管理部门工作人员玩忽职守、滥用职权，构成犯罪的，依法追究刑事责任；不构成犯罪的，给予行政处分。“可以看出，违法批地的批准文件无效，非法批准、使用的土地应当收回，同时还要追究违法批地责任人的法律责任，法律责任包括行政责任、刑事责任和民事责任。

一是追究行政责任。对于违法批地者需要追究相应的行政责任，对非法批准征收、使用土地的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。具体行政责任应当按照《违反土地管理规定行为处分办法》（以下简称《办法》）的有关规定办理。

对于行政机关及其公务员违反土地管理规定，滥用职权，非法批准征收、占用土地的，《办法》第5条规定：对有关责任人员，给予记过或者记大过处分；情节较重的，给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分。有前款规定行为，且有徇私舞弊情节的，从重处分。对于行政机关及其公务员不按照土地利用总体规划确定的用途批准用地的；没有土地利用计划指标擅自批准用地的；没有新增建设占用农用地计划指标擅自批准农用地转用的，《办法》第6条规定：对有关责任人员，给予记过或者记大过处分；情节较重的，给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分。对于行政机关及其公务员违反法定程序批准征收、占用土地的，《办法》第7条规定：对有关责任人员，给予警告或者记过处分；情节较重的，给予记大过或者降级处分；情节严重的，给予撤职处分。第四条  对于行政机关在土地审批和供应过程中不执行或者违反国家土地调控政策，国务院明确要求暂停土地审批仍不停止审批或国务院明确禁止供地的项目提供建设用地的，《办法》第4条规定：对有关责任人员，给予记大过处分；情节较重的，给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分。对于行政机关及其公务员违反土地管理规定，滥用职权，非法低价或者无偿出让国有建设用地使用权的，《办法》第8条规定：对有关责任人员，给予记过或者记大过处分；情节较重的，给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分。有前款规定行为，且有徇私舞弊情节的，从重处分。对于行政机关及其公务员在国有建设用地使用权出让中，有下列行为之一的，《办法》第9条规定：对有关责任人员，给予警告或者记过处分；情节较重的，给予记大过或者降级处分；情节严重的，给予撤职处分：（一）应当采取出让方式而采用划拨方式或者应当招标拍卖挂牌出让而协议出让国有建设用地使用权的；（二）在国有建设用地使用权招标拍卖挂牌出让中，采取与投标人、竞买人恶意串通，故意设置不合理的条件限制或者排斥潜在的投标人、竞买人等方式，操纵中标人、竞得人的确定或者出让结果的；（三）违反规定减免或者变相减免国有建设用地使用权出让金的；（四）国有建设用地使用权出让合同签订后，擅自批准调整土地用途、容积率等土地使用条件的；（五）其他违反规定出让国有建设用地使用权的行为。

二是追究刑事责任。违法批地构成犯罪的，要依法追究刑事责任。《刑法》第四百一十条规定：“国家机关工作人员徇私舞弊，违反土地管理法规，滥用职权，非法批准征用、占用土地，或者非法低价出让国有土地使用权，情节严重的，处三年以下有期徒刑或者拘役；致使国家或者集体利益遭受特别重大损失的，处三年以上七年以下有期徒刑。”

对于违法批地是否构成犯罪，《最高人民法院关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》（以下简称《解释》）给出了具体的判定标准。该《解释》第4条明确：国家机关工作人员徇私舞弊，违反土地管理法规，滥用职权，非法批准征用、占用土地，具有下列情形之一的，属于非法批准征用、占用土地“情节严重”，依照刑法第四百一十条的规定，以非法批准征用、占用土地罪定罪处罚：（一）非法批准征用、占用基本农田十亩以上的；（二）非法批准征用、占用基本农田以外的耕地三十亩以上的；（三）非法批准征用、占用其他土地五十亩以上的；（四）虽未达到上述数量标准，但非法批准征用、占用土地造成直接经济损失三十万元以上；造成耕地大量毁坏等恶劣情节的。对于多次实施违法批地行为依法应当追诉的，或者一年内多次实施违法批地行为未经处理的，《解释》第9条明确按照累计的数量、数额处罚。

三是承担民事责任。《土地管理法》第78条明确：非法批准征收、使用土地，对当事人造成损失的，依法应当承担赔偿责任。因此，对违法批地给当事人造成损失当事人要求赔偿的，违法批地责任人应当依法承担赔偿责任。

需要特别注意的事项

一是对违法批地的处理，属于行政处理，不属于行政处罚。国土资源主管部门在查处违法批地行为时，应当依法作出行政处理决定，行政处理决定应当明确违法批准征收、使用土地的相关文件无效，提出撤销批准文件、废止违法内容、依法收回土地等具体要求和追究行政纪律责任等具体要求的建议，并通知相关单位。

二是对违法征地的认定，不能仅以签订征地补偿协议、支付补偿款予以认定，还应确认土地是否被征地者实际控制、平整场地、动工建设等。

三是国土资源主管部门在查处违法批地行为时，发现需要追究当事人及有关责任人员行政纪律责任，应当及时处理，本部门无权处理的，在作出行政处理决定后，应当依法及时将有关案件材料移送监察机关、任免机关。

四是国土资源主管部门在查处违法批地行为时，发现违法批地构成犯罪的，应当依法及时将案件移送检察机关。

五是对违法批准的土地应当收回，有关当事人拒不归还土地的，以违法占用土地论处。

（作者单位：国土资源部执法监察局、国土资源部不动产登记中心）