建设用地供应政策、标准与方式

    一、建设用地供应制度的内涵

    （一）建设用地供应制度的含义

    建设用地供应制度的含义有广义和狭义之分。从狭义上讲，建设用地供给制度仅仅是指建设用地在市场的供给活动中所形成的规则。从广义上讲，建设用地供给制度还包括诸如供给主体、供给客体等内容。在我国建设用地供应制度的构成中，政策和法规由国家或政府制定，而其余的通常是在长期的供给活动中形成，已被大家接受和认可，也慢慢地构成制度的要素，有时还会以政策和法规的形式确立下来，如建设用地供给的方式和手段。

本章所指的是建设用地供应制度是狭义的概念，仅指建设用地供应的政策和法规、用地标准、供应方式及配置方式等内容。

    （二）建设用地供应活动的组成要素

    一般来说，建设用地供应由以下三个要素组成：

    1、供应的主体，即供给土地的个人、单位、政府或企业等；供给的主体主要受到所有权的制约，土地所有权制度直接决定供给土地的主体；

    2、供应的客体，即是土地供给的对象或标的物，也即赋予了产权意义的宗地；从供给的客体来看，主要有生地、熟地等，有独立的土地，也有与建筑物结合在一起的房地产，其中的客体又可细分为所有权、使用权、地上权、耕作权、发展权等等；

    3、供应的规则。主要包括制度层面的内容，如各个国家和地区所制定的相关的一系列政策法规性文件，以及供给的方式和手段、供给计划等等。

    我国实行土地的社会主义公有制，建设用地分为国有建设用地和集体建设用地两类，因此，建设用地供应制度也分为两大类型。

    1．国有建设用地供应制度；

    2．集体建设用地供应制度。

    二、国有建设用地供应政策

     （一）国有建设用地供应的法律政策依据

    近年来，国家先后出台的法律法规和政策，对国有建设用地供应提出了明确要求，成为各地供应国有建设用地的直接政策依据。建设用地供应的基本依据主要有：

    1．《物权法》、《中华人民共和国土地管理法》

    2．《中华人民共和国土地管理法实施条例》

    3．《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）

    4．《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》（国发〔2006〕31号）

    5．《国务院关于促进节约集约用地的通知》（国发〔2008〕3号）

    6．《限制用地项目目录》、《禁止用地项目目录》（2006年本）

    7、《划拨用地目录》

    8、《协议出让国有土地使用权规定》

    9、《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》

    10、、《协议出让国有土地使用权规范》和《招标拍卖挂牌出让土地使用权规范》

    （二）供应国有建设用地的基本原则

    依据上述法律政策规定，各地在供应国有建设用地时，必须坚持两项基本原则

    1、有偿供地原则。《土地管理法》明确规定：“国家依法实行国有土地有偿使用制度。但是，国家在法律规定的范围内划拨国有土地使用权的除外”。因此，有偿使用是我国供应建设用地的一项基本制度。各地在供应国有建设用地时，首先应当以出让、租赁等有偿方式供应；建设单位使用国有建设用地，应当以出让、租赁等有偿使用方式取得。不符合法律政策明确的划拨用地范围的任何建设用地，均应当以有偿方式供应。

    2、符合国家产业政策和供地政策原则。

    国家产业政策是国家从整个产业发展的全局着眼，系统地设计有关产业发展，特别是对产业结构演变施加影响的经济政策。产业政策是国家对经济建设进行宏观调控的重要手段之一。国家产业政策一般分为鼓励类政策、允许类政策、限制类政策和禁止类政策。

    供地政策。与国家产业政策相适应，在建设用地供应上，国家制定了《限制用地项目目录》和《禁止用地项目目录》，具体明确了建设用地的三类供应政策。

    （1）限制供地政策。属于在全国范围内统一规划布点、生产能力过剩需总量控制和涉及国防安全、重要国家利益，并被列入国土资源部《限制供地项目目录》的建设项目，实行限制供地政策。

    （2）禁止供地政策。属于危害国家安全或者损害社会公共利益，国家产业政策明令淘汰的生产方式、产品和工艺所涉及，国家产业政策规定禁止投资，以及按照法律法规规定明令禁止，并被列入国土资源部《禁止供地项目目录》的建设项目，实行禁止供地政策。凡列入《禁止供地项目目录》的建设用地，在禁止期限内，土地行政主管部门不得受理其建设项目用地报件，各级人民政府不得批准提供建设用地。

    （3）可以供地政策。对于符合鼓励类政策和允许类政策、不属于《限制供地项目目录》和《禁止供地项目目录》范围的建设项目，各要可以根据土地供应年度计划、市场供求情况等及时组织建设用地供应。对于鼓励类建设项目，要积极供地。

    三、建设用地使用标准

    （一）建设用地使用标准的含义

     1．标准。所谓标准，是指在一定的范围内为了获得最佳秩序，对活动或其结果规定共同的和重复使用的规则、导则或特性的文件。标准应以科学、技术和经验的综合成果为基础，以促进最佳社会效益为目的。

    2．建设用地使用标准。所谓建设用地使用标准，是指在综合考虑国家经济发展状况、土地资源状况及当前社会经济活动采用的先进技术和工艺平均水平的基础上，对建设项目用地规模做出的定量和定性的规定。

    （二）建设用地使用标准的作用

    建设用地使用标准的作用，主要体现在以下三个环节：

    一是在项目可行性研究和初设阶段，建设单位、设计单位按照指标的规定测算和确定建设项目用地规模；

    二是在建设用地预审和土地征收、建设用地供应环节，国土资源管理部门依据指标的规定核定建设项目用地面积。对在项目总平面规划设计中违背建设用地指标规定，超标准用地的，在建设用地审查中不予通过；

    三是建设项目竣工验收复查阶段，国土资源管理部门按照土地使用合同、划拨决定书的约定和建设用地指标规定，对建设项目实际用地面积和土地开发利用情况进行检查核验。核定建设用地规模的尺度，是供地建设用地和进行建设项目工程咨询、规划和设计的重要依据。

    （三）现行建设用地使用标准

    从目前发布实施的各类用地标准来看，建设用地使用标准可以分为两个层次、四大类。第一层次为量化的控制性标准，第二层次为准入性标准。四大类主要是：

    1．工程项目建设用地指标。

    工程项目建设用地指标，主要是依据工业项目通常的生产工艺、技术装备和总平面规划设计规范等条件确定的某一建设项目的用地面积标准。目前，国家已编制并批准发布了40多项工程项目建设用地控制指标，基本形成了工矿仓储、能源交通等基础设施以及科教文卫等领域的建设用地指标体系。

    2．工业项目建设用地控制指标。

    （1）工业项目建设用地控制指标的内涵和目的。该指标主要针对一般制造业用地，结合经济评价和集约用地评价，给出了不同地区各类工业项目在投资强度、容积率、建筑系数、行政办公及生活服务设施用地所占比重、绿地率土地用途等方面所必须达到的最低“门槛”要求。其目的是要提高投资强度和土地利用强度，走节地高效的工业化道路，促进产业结构调整和产业升级。

    （2）现行工业项目建设用地控制指标。2008年，国土资源部修订发布了《工业项目建设用地控制指标》。该控制指标规定，工业项目的建筑系数应不低于30%，工业项目所需行政办公及生活服务设施用地面积不得超过工业项目总用地面积的7%。严禁在工业项目用地范围内建造成套住宅、专家楼、宾馆、招待所和培训中心等非生产性配套设施。工业企业内部原则上不得安排绿地。但因生产工艺等有特殊要求需要安排一定比例绿地的，绿地率不得超过20%。

    （3）工程项目建设用地指标和工业项目建设用地控制指标的区别

这两个指标的最大区别在于：前者是对项目用地实行的最高标准控制；而后者则是从工业项目用地单位面积投资强度、土地利用强度、非生产性用地比例等方面实行的最低标准控制，达不到最低“门槛”要求的，不能供地。

    3．《全国工业用地出让最低价标准》，该标准于2006年12月27日发布，并于2007年1月1日起实施。《标准》规定工业用地的出让底价和成交价格均不得低于所在地土地等别相对应的最低价标准，如表6-1所示。

表1  全国工业用地出让最低价标准

单位：元/平方米（土地）

土地等别	一等	二等	三等	四等	五等	六等	七等	八等
最低价标准	840	720	600	480	384	336	288	252
土地等别	九等	十等	十一等	十二等	十三等	十四等	十五等
最低价标准	204	168	144	120	96	84	60

 

    4．《城市用地分类与规划建设用地标准》，该《标准》对规划建设用地指标控制的基本原则是：通过规划城市人口来确定城市的规划建设用地规模。具体来说,主要是通过三类指标来进行：

    （1）规划人均建设用地指标；

    （2）规划人均单项建设用地指标；

    （3）规划建设用地结构指标。

    具体如表2、3、4所示。

表2 规划人均建设用地指标

 

表3 规划人均单项建设用地指标

类别名称	用地指标（m2/人）	类别名称	用地指标（m2/人）
居住用地	18．0～28．0	绿地	≥9．0
工业用地	10．0～25．0	其中：公共绿地	≥7．0
道路广场用地	7．0～15．0

注：①规划人均建设用地为Ⅰ级，有条件建造部分中高层住宅的大中城市，其居住用地指标降低到不少于16．0 m²/人。②大城市宜采用下限；设有大中型工业项目的中小工矿城市，其工业用地指标可提高到不大于30.0 m²/人。③规划人均建设用地指标为Ⅰ级的城市，道路广场用地指标可降低到不小于5．0 m²/人。

 

表4 规划建设用地结构

类别名称	占建设用地的比例%	类别名称	占建设用地的比例%
居住用地	20～32	道路广场用地	8～15
工业用地	15～25	绿地	8～15

注：①大城市中此比例宜取规定的下限；设有大中型工业项目的中小工矿城市，此比例可大于25%，但不宜超过30%。②规划人均建设用地指标为Ⅳ级的小城市，此项比例宜取下限。③风景旅游城市及绿化条件比较好的城市，此比例可大于15%。

    四、国有建设用地供应方式

    国有建设用地供应是指国家将土地使用权提供给建设单位使用的过程。根据我国现行法律法规规定，国有建设用地的供应方式主要有划拨和有偿使用两大类。有偿使用方式包括国有建设用地使用权出让、国有建设用地租赁、国有建设用地使用权作价出资（入股）等。其中，国有建设用地出让和租赁的具体配置方式又包括协议、招标、拍卖、挂牌四种。