国土资源违法案件查处难、执行难问题调研报告

最高人民法院行政庭、执行局、国土资源部执法局调研组

为研究破解国土资源违法案件查处难、执行难问题，部执法局和最高人民法院行政庭、执行局赴浙江进行了专题调研，现将有关情况报告如下。

    一、基本情况

（一）国土资源违法行为查处难、执行难问题突出。近年来，浙江省国土资源管理和执法监管形势总体向好，但违法案件查处和执行难问题仍很突出。据国土资源部门统计，2010年至2012年11月，浙江省发现土地违法行为13680件，立案查处12885件，涉及土地59892.61亩，其中耕地27862.99亩。2010年至2011年，全省国土资源部门申请法院强制执行案件13929件，法院受理9126件，受理率65.52%；执行440件，执行到位率4.82%。罚款类执行到位率约28.68%，拆除或没收类执行到位率约5%。据法院司法统计，2010年至2011年，全省法院共新收自然资源（其中绝大多数为国土资源）类非诉行政案件5699件，审结5704件，裁定准予执行4298件，已执行结案2559件，其中促成自动履行552件、和解21件、强制执行219件。国土资源部门和法院的统计数据虽然存在差异，但均反映出了国土资源违法案件查处难、执行难问题。

    （二）破解国土资源违法案件查处难、执行难的做法和经验。1.建立以乡镇（街道）为管理单元的综合防控机制。杭州市各乡镇（街道）成立由主要领导牵头，国土、城建、城管执法、农业、公安等部门参加的综合防控领导小组，成立由乡镇政府拆违办、综治办、村镇建设办（街道城管办）、国土资源所、城管执法中队为主体的联合执法队伍，通过“联合巡查、即查即拆”方式及时处理违法用地和建设。

2.建立国土执法快速反应机制。台州市建立国土执法快速反应机制，及时发现、制止、处理违法用地行为。一抓制度，出台违法用地巡查、报告、处置、通报、考核奖惩、责任追究等一系列制度；二抓机构，设立快速反应指挥中心，统一下达指令；三抓队伍，县乡两级建立综合执法队伍，各村设协管员。

3.探索裁执分离执行模式。借鉴《最高人民法院关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》确立的“裁执分离”强制执行模式，浙江省高院会同省法制办、省国土资源厅专题研究，就推进建立国土资源非诉行政案件裁执分离机制初步达成一致意见。台州市中院和市国土资源局出台相关工作意见，明确“人民法院裁定准予执行的，一般由作出土地行政决定的行政机关组织实施。涉及金钱给付义务的执行，仍由人民法院经申请审查后强制执行。”温州市瑞安市法院与政府会议纪要明确，法院裁定准予执行的，一般在裁定中明确由乡镇政府（街道办）、相关部门负责具体组织实施。杭州市探索建立法院直接裁定乡镇政府实施强制执行的模式，明确乡镇政府（街道办）在法院执行人员指导下具体实施强制执行。

4.建立党委、政府领导的违法建筑拆除工作机制。温州市市委、市政府出台“违必拆、六先拆”工作意见，建立党委政府组织、部门协作、信息互通、行政执法和行政监察相结合的联动工作机制，整合各方资源，严厉打击违法用地、违法建设行为。

二、存在问题和原因分析

（一）农村合理合法用地保障不足，违法用地问题突出。浙江民营经济发达，农村经济条件普遍较好，村组集体公益设施、民营企业、农民建房等用地需求很大，但农村建设用地指标很难解决，往往是合理合法用地需求得不到保障，形成大量违法用地。2010年至2012年11月，浙江省立案查处土地违法案件中，农村村组集体、企事业单位、个人违法用地12653件，占总件数的98.2%，涉及土地54710.56亩，占总面积的91.3%。这类违法用地合理但不合法，且量多、分散，查处和执行难度很大。

（二）缺乏制止手段和措施，国土资源部门难以有效制止查处违法行为。《土地管理法》第67条和83条规定，国土资源部门有权查阅资料、要求被检查对象作出说明、现场勘测、责令停止违法行为；作出行政处罚决定后，对责令限期拆除新建建筑物但继续施工的有权予以制止。但法律没有规定国土资源部门可以采取哪些手段和措施来行使调查权、制止权。实践中，往往是违法当事人对《责令停止违法行为通知书》置之不理，一味抢建；拒不配合调查取证、问询笔录；往往做出行政处罚时，违法既成事实；当事人仍继续施工的，国土资源部门缺乏有效制止手段。现场执法，执法人员还经常遭遇暴力抗法。

（三）法律规定和处罚决定过于笼统缺乏可操作性，加大查处和执行难度。《土地管理法》法律责任部分的规定过于笼统，缺乏可操作性和执行性，执法实践中遇到很多问题。如，违法占用集体农用地，符合土地利用总体规划，依法应责令退还土地，没收地上建筑物。土地退还仍属集体所有，地上建筑物没收则属国有资产，行政处罚实际无法执行。再如，违反土地利用总体规划违法占用农用地，对地上新建建筑物，依法应予以拆除，符合规划的予以没收。但对于同一建筑物占地部分符合规划、部分不符合规划的情况，该如何处理，是很多国土资源部门面临的难题。还有，关于没收地上建筑物问题，法律未对如何执行、由谁接管、如何处置作出明确规定，往往是地上建筑物没收后又折价卖给当事人，成为变相罚款。法律规定的不明确，国土资源部门作出行政处罚，往往又是照搬法律条文，如“责令限期改正”、“恢复土地原状”、“恢复种植条件”等，类似的处罚内容和执行标准不够明确，法院认为难以执行。

（四）执法和执行力量薄弱，不能适应查处和执行工作需要。浙江省国土资源执法监察工作人员4800人（其中1400余人为临时聘用和借用），全省陆域面积10.41万平方公里，人均管辖面积逾20平方公里，全省700多辆执法车辆，大多较为陈旧，安全性能差，甚至不少地方不再保留国土资源执法车辆编制，无法满足巡查需要。

法院执行工作面临同样的问题。浙江全省法院执法系统共1400余人，行政审判系统不足400人；强制执行的非诉行政案件，除了国土资源部门，还有计划生育、环保、工商、交通等部门申请的，执行工作量非常大。国土资源违法案件强制执行标的价值高，影响大，执行前要做好风险评估、制定拆除方案、租用拆除工具、协调相关部门等前期准备，现场一般要组织上百人维稳、实施强制拆除。顺利的话，执行一个拆除案件约要一个月，稍有拖延则要半年时间。温州市2011年法院共裁定准予执行国土资源部门申请拆除案件715件，而法院全部执行人员不足100人，无法及时执行相关案件。

（五）履职不够到位，有的地方国土资源部门和法院衔接不畅。部分国土资源部门履行监管职责不够到位。有的选择性执法、“以罚代法”；有的调查不全面、程序不当、行政处罚内容含糊不清，致使法院难以执行；有的默许、纵容违法行为发生，当既成事实、违法状态很难消除时，为避免被问责，将案件申请法院强制执行了之。

部分法院对国土资源部门的强制执行申请不能依法处置。有的无说明直接退回，或者暂缓受理；有的暂时收下，年底无说明一并打包退回；有的仅受理罚款的执行申请，对拆除、没收建筑物的申请不予受理；有的受理后又单方委托国土资源部门限期执行，否则即裁定驳回申请，或者要求国土资源部门提供风险评估报告，否则即不予执行。为区分法律责任，强制执行申请在法院和国土资源部门之间来回邮寄，被群众称为“空中执行”。

（六）缺乏法律依据，以国土资源部门为执行主体的裁执分离模式面临困境。“裁执分离”意为裁决主体和执行主体分离，一些地方采取法院在准予执行裁定中明确由国土资源部门组织实施强制执行的模式。但这种模式面临困境：一是缺乏法律依据。国土资源部门作为行政机关要依法行使行政权力，法律法规未规定的，不能作为，根据现行法律规定，国土资源部门无强制执行权。二是实际执行效果不佳。强制执行案件涉及利益关系复杂，国土资源部门作为职能管理部门，实施执行难度相当大，而且执行不力或是引发纠纷，还将面临被问责或追责的风险。2012年6月至11月，台州市临海市法院受理国土资源部门申请强制执行案件186件，均裁定由国土资源部门执行，但至调研时，尚无一例执行成功案例。

三、对策和建议

（一）疏堵结合，保障合法合理用地。地方政府和国土资源部门完善制度设计，积极主动服务，保障社会经济发展合法合理用地需求，加强引导，减少制度和政策原因导致的违法用地。

（二）综合治理，真正落实党委政府领导下的国土资源管理共同责任机制。

（三）完善法律法规，强化国土资源执法。修改完善土地管理法律法规，明确国土资源部门制止、查处违法行为可以采取的手段和措施，明确违法行为的法律责任，设置更加科学合理、可操作性强的行政处罚内容，明确相关程序规定。

（四）强化依法行政，建立有效的协作配合机制。各级国土资源部门和法院应各司其职，建立行之有效的协作配合机制。国土资源部门一方面应依法及时发现、制止和查处国土资源违法行为，尽量减少强制执行案件；另一方面应规范执法行为，严格履行程序，行政处罚内容应规范、明确，提高可执行性。法院对国土资源部门强制执行申请，应当依法受理，及时进行审查和裁定，对审查发现问题的，明确给出法律意见和指导，给予行政机关强有力的司法保障。

（五）创新方式，确立以地方政府为执行主体的裁执分离模式。借鉴国有土地上房屋征收补偿决定案件的裁执分离做法，对国土资源部门申请强制执行国土资源非诉案件，法院受理后，依法进行审查和裁定。对法院裁定准予执行的，在裁定书中明确由违法行为发生地人民政府组织实施。这样，法院确立了裁判机构受理、审查、裁定的功能，并借助行政力量完成执行，地方政府的强制拆除等行动则因法院裁定而明确了合法性，可以有效提高执行效果。根据《城乡规划法》的规定，地方政府可以组织对违法建筑实施强制拆除。而且政府能够整合并统一调配行政资源和力量，特别是乡镇政府，一般都有比较完备的管理网络和综合执法队伍，熟悉本地区人员和社会情况，预防风险和处理极端事件能力较强，有能力组织强制执行，并确保到位。

以地方政府为执行主体的裁执分离模式需要国家层面法规政策的支持，调研组建议，由最高人民法院、国土资源部共同提请中办、国办出台文件，明确地方政府在国土资源违法案件查处、执行中的职责，明确对法院裁定准予执行的案件，可由地方政府组织实施。（报告执笔：岳晓武、赵大光、何东宁、胡颖哲、王晓慧）