西部地区违法用地问题调研报告

为全面了解西部地区违法用地现状，研究遏制违法用地高发态势的对策，根据部今年重点工作安排要求，部执法监察局会同法律中心开展了西部地区违法用地问题调研，同时布置西部各省（区、市）在本区域开展实地调研和问卷调查。在实地调研和问卷调查基础上，调研组10月19日在重庆市召开了西部地区违法用地问题及对策座谈会，邀请内蒙古、广西、重庆、四川等11个西部省（区、市）国土资源部门，就西部地区违法用地现状、产生问题的原因及有关意见建议进行深入的研究和讨论。

一、反弹上升是当前西部地区违法用地的总体态势

近年来，随着国家“双保工程”的深入开展，全国土地管理和执法形势总体向好，但西部地区违法用地出现反弹，执法监管形势严峻。据统计，2011年西部12省区市共发现违法用地27051宗，涉及土地面积343616亩（耕地109302亩），分别占同期全国总量的38.5%、45.7%（41.5%），违法用地行为高发的态势没有得到有效遏制。具体分析，西部地区违法用地与全国相比表现为“同中有异、异中有同”。

（一）同中有异：就全国而言，基础设施等重点项目建设和农民建房用地违法是普遍现象，但在西部地区，一是过去基础设施长期欠账，随着国家西部大开发战略实施，西部地区对基础设施建设和城市化快速推进的需求是刚性的，这与东中部地区的改善性需求不同。西部地区基础设施等重点建设项目违法面积更为突出。2010年度卫片执法检查 数据显示，宁夏、广西、云南等省区基础设施类重点工程违法用地占总违法用地面积的比例分别高达45.4%、48.9%和37.2%；二是西部地区农村人口比例高，同时又是少数民族聚居地区，农村人口增速较快，农民建房违法占地问题相对中东部也更为突出。从广西、贵州、甘肃等省的调查情况看，农村村民建房违法用地占全部违法用地的面积比例一般在15%--20%，但宗数比例高达50%--80%；三是西部地区土地政策应用不到位和违法用地高发并存，因政策应用不到位引发的程序性违法占相当比重，这也与东部地区明显不同。

（二）异中有同：一是西部地区违法用地总量较大；二是矿业用地违法问题比较突出。西部地区包括两个世界级构造成矿带在内的三大成矿带和四大含油气盆地，矿产资源丰富，矿产开发活动引发的矿业用地违法比较突出。

二、用地矛盾突出、差别化土地政策不落实、政策应用不到位和执法监管力量不足是造成西部地区违法用地高发的主要原因

（一）现阶段西部地区土地供求矛盾突出是造成西部违法用地高发的客观原因。由于历史原因，长期以来西部地区交通等基础设施欠账较多。据统计，西部地区公路里程仅占全国总量的30%，而其中93%为二级标准以下，基础设施总体规模小、标准低。近年来，国家实施西部大开发战略，加大了对西部地区基础设施建设等投资力度。同时，伴随着经济结构调整、产业转移和西部城市化进程加快，西部地区投资增速和经济发展速度明显高于全国平均水平，对土地需求强劲，但西部地区土地计划指标有限，西部地区土地供求矛盾更为尖锐，这是造成西部地区违法用地突出的直接原因。

（二）西部地区对土地法律法规政策的学习不足、掌握不够、应用不到位，主动服务意识不强是造成西部地区违法用地高发的主观原因。国家关于土地的法律、法规、政策较多，同一个问题的相关规定往往散见于不同的政策文件之中。西部地区对对这些政策文件的学习应用上和中东部地区有差距，调研中发现，对政策规定不了解、不会用和不敢用在西部地区都不同程度存在，也造成了一些人为违法，运用政策主动解决问题的服务能力有待进一步增强。

（三）差别化的土地政策没有细化落实是造成西部地区违法用地的政策因素。近年来，部里推进“双保工程”，实施差别化的土地政策等，提出了很多很好的理念和政策，但调研中，我们发现很多政策还只是理念或口号，没有及时落实到实际工作中，比如，对于地区差别化中指标如何向西部倾斜、对农村地区用地如何差别化管理、对西部地区未利用地和低丘缓坡土地如何有效利用等，还没有具体办法，国家政策与西部地区实际之间不够适应，这也是造成西部地区违法用地的原因之一。

（四）国土资源执法监管力量不足是造成西部地区违法用地没有及时处置的行政因素。西部地区地域辽阔，地形复杂，而执法监管人员少、设备落后、装备不足，执法监管力量不足，难以保证巡查效果，往往无法做到早发现、早制止、早处置。

（五）重点建设项目投资和用地审批制度不协调是造成重点工程违法用地多的主要因素。重点建设项目一般都是国家和地方急需的基础设施类项目，从发展改革部门投资管理的要求，项目立项和初步设计批准后，往往要求马上施工建设。而对土地审批而言，要做可行性研究、土地预审、立项、地籍调查、勘察定界、确定补偿方案、占补平衡方案、耕地调整方案等，然后才能组织层层上报审批。用地审批涉及了发展改革、规划、环保、国土、林业、水利、交通、公路等诸多部门。一套程序走下来，多则两三年、少则要八九个月；同时，投资计划下达后，资金使用也往往有严格时间要求，不得结转。这些原因导致了重点基础设施项目，一旦下达计划、批准立项等不及土地审批就会开工建设，造成未批先用。

（六）城镇化基础低和以外延式发展为主推进城镇化是造成土地资源消耗量大的主要因素。以广西为例，2011年，广西城镇化率低于全国平均水平9.27%。由于受制度安排、税收设置等诸多因素的影响，开发城镇郊区和附近的土地成本比较低廉，城市中心因拆迁面积过大而成本相对较高，地方更加愿意占用郊区的农田搞开发。这种“摊大饼”式的发展思维，最终造成了土地使用量的快速增加，事实上形成了土地资源的不合理利用。与东部地区不同，西部地区目前的乡镇工业大都布局分散，仅依靠乡镇企业通过市场机制调节，难以在短时期内形成聚集效应，也过多的占用了土地。

（七）农民建房用地的巨大刚性需求与国家严控计划指标、基层放弃管理之间的矛盾是造成农民宅基地大量违法的主要因素。我国土地管理法律法规规定：符合条件的农村村民可以申请集体宅基地建房，但必须一户一宅，并依法办理用地审批手续，涉及占用农用地的，要依法办理农用地转用审批手续。可见宅基地是农民的法定福利，应当属于保障性质，需求量很大。根据相关部门的统计数据，目前，全国13.7亿总人口中，农村户籍人口8.5亿（含2.2亿进城务工人员），其中，每年大约有700万对农民新婚。按照农村生活习惯，结婚之前必定要建造新房，按照户均0.2亩的宅基地标准，再加上道路等公共用地配套，每户用地不会少于0.4亩，这样每年农民建房用地需求量大约为280万亩，按照40%新增建设用地计算，农民宅基地每年需要占用超过110万亩的农用地，数量巨大，并且是刚性需求。但实际上，由于年度土地利用计划指标紧张，各地基本不会为农民宅基地安排计划指标，尽管近年来部里要求计划指标的5%用于农村建设，但基本没有落实，即使落实了明显也无法满足要求。没有指标就无法安排农民建房用地，各地基本放弃对此进行管理，农民建房用地秩序混乱，违法数量巨大。

（八）矿业用地政策不明确和难查处是造成矿业用地违法突出的主要因素。西部地区矿产资源丰富，矿业勘查、开发活动活跃，涉及大量矿业用地，但国家对矿业用地缺乏明确政策，地方往往不知道如何办或不愿意办理相应的用地手续，往往造成矿业用地违法。

三、疏堵结合，落实差别化土地政策，提升政策应用能力，严格执法监管，实现土地的可持续利用，是遏制西部地区违法用地的有效手段

（一）细化落实差别化的土地管理政策。差别化的土地管理政策不应只是一个口号，必须细化并加以落实。

1.细化落实不同地域的差别化政策。以部省协议为平台，以规划、计划、审批、供地等为手段，因地制宜，“一省一策”，落实差别化的土地管理政策。一是根据国家西部大开发战略要求，针对西部地区基础设施相对落后的客观情况，在建设用地规模、指标分配、地类结构等方面有针对性的加以细化和区别对待，适当调整建设用地年度计划指标在省际间的分配，加大西部地区新增用地指标安排的倾斜力度。二是研究调整禁止和限制类项目用地的差别化管理，部分东中部地区已经逐步淘汰但在西部地区有发展空间的项目，应适当放宽用地限制，以支持西部地区承接东中部产业转移。三是对批次用地和单独选址项目用地实行差别化的管理政策。一方面，将规划期末耕地保有量、基本农田保护面积和城乡建设用地规模等作为约束性指标，在规划、计划中予以明确，确保18亿亩耕地红线和城乡建设用地规模不突破；另一方面，适当调整单独选址项目用地的管理方式，把单独选址用地规模以及年度新增建设用地规模等绝对指标作为预期性指标，把单位新增建设用地投资强度、人均城乡建设用地面积等单位指标作为约束性指标，只要约束性指标符合要求，耕地保有量和基本农田保护面积不减少，符合国家产业政策的各类单独选址项目用地实行指导性计划，保障合理发展用地。四是对城乡用地实行差别化管理，保证农村经济社会发展对建设用地特别是宅基地的刚性需求，促进城乡一体化和统筹发展。

2.落实不同地类的差别化政策。西部开展使用未利用地建设本身就是对土地的一种保护，应当在计划指标、用地审批上予以倾斜和简化，免收新增建设用地土地有偿使用费。云南、贵州等省为有效保护坝区优质耕地正在探索利用低丘缓坡建设山地城镇，这必然伴随着建筑高度、密度、容积率的降低、道路、水电等基础设施建设成本加大和建设用地规模的扩大。因此，必须考虑适度加大建设用地规模，适度放宽相应的建筑密度、容积率限制，减免相应的新增建设用地土地有偿使用费，同时在用地指标和用地审批方面进行相应的创新和改革。

3.落实不同产业类型的差别化政策。实行产业用地价格差别化政策，对于不符合国家产业政策的“两高一资”等项目坚决不予供地，对国家产业政策和供地政策限制的项目从严控制用地，对国家支持产业用地优先保障供地。对西部地区来说，要优先保障第二产业尤其是装备制造、新能源和矿业开发等符合西部地区产业发展方向的产业用地，促进西部地区产业转型升级。

4.落实不同投资强度的差别化政策。建立与投资强度相关的土地利用评价体系，优先保障集约利用强度高的建设项目用地，限制集约利用强度低的建设项目用地。对于符合西部地区产业发展方向的企业，尤其是带动能力强，辐射面广的企业，予以优先保障。

（二）改进重点建设项目用地审批制度。结合《土地管理法》修订，进一步改进和完善建设用地审查报批工作，把具体的微观审批工作下放到地市，省和国家层面则重点把握宏观和强化监管：鉴于土地利用总体规划是由省或国家审批，确定了各地的建设用地范围、规模和布局，年度土地利用计划又是由国家到省层层分解下达，又明确了年度内建设用地的规模和范围，因此，可以把农用地转用、土地征收的具体审批交给地市政府，地市政府必须按照批准的规划和下达的年度计划指标审批用地，用地审批后即时上报省和部备案；省和部主要审批宏观性质的土地利用总体规划和下达年度土地利用计划，并对各地上报备案的建设用地审批情况进行抽查、核查、监管，各级分工负责，共同做好用地管理工作。

在法律修改完善前，可考虑将用地审批的部分实质性审查内容前移至用地预审阶段，提高建设用地预审的地位和效力，适度增加项目通过用地预审的难度，用地审批环节则侧重于程序性审查，简化用地审批环节的内容，进而缩短审查周期。凡是通过用地预审的重点建设项目，在立项后允许动工建设，列入合法用地范畴，减少程序性违法问题发生。

（三）改革完善农村宅基地管理制度。一是明确农民宅基地是具有保障性质的用地，是农民的法定福利，是刚性需求，必须应保尽保。二是改革宅基地计划管理模式，对于符合规划、宅基地申请条件和用地标准的，不再受计划指标限制，应当及时受理审批用地，用地指标按年度汇总后上报核销。三是改革简化农民宅基地审批办法，村、镇严格审核，市县审批。四是明确免受新增建设用地有偿使用费，涉及占用耕地的，允许集体经济组织或农户探索自行解决占补平衡问题。五是在尊重农民意愿、保障农民权益的原则下,依法盘活和利用好现有宅基地,探索开展农村闲置宅基地的退出和补偿机制。

（四）研究出台矿业用地专项管理政策。做好土地利用总体规划与矿山资源规划等相关规划的衔接，对矿业用地实行差别化管理，露天采矿挖损土地、堆放矿石、废渣等可复垦的压占用地允许办理临时用地手续，页岩气等特殊矿种的勘查、开采允许通过土地租赁等方式满足用地需求，永久性建筑物及设施涉及占用集体农用地的依法办理农用地转用和土地征收审批手续。提高矿山地质环境恢复治理和土地复垦的准入条件，加大对未依法履行恢复治理和土地复垦的矿业权人的处罚力度。

（五）加强对西部地区国土资源管理人员的培训力度，提升正确理解和集成应用土地政策的能力，积极主动服务，预防和减少违法用地。加大业务培训力度，主动学习掌握各类土地政策法规规定，提升政策集成应用能力，强化项目用地策划，在项目前期就提前介入，针对项目用地特点，用足土地政策，有针对性地提出项目用地解决方案，主动服务，从源头上解决和预防违法用地发生。

（六）严格执法监管，维护良好用地秩序。

1.细化措施，着力落实共同责任机制。细化措施，将共同责任机制由文件规定变为实际操作。在国家层面已经明确政府和相关部门执法监管共同责任的基础上，基层要细化措施，设计抓手，将共同责任机制落到实处。市县国土资源管理部门要建立违法用地抄告、报告制度，发现违法用地可向相关部门发送《土地违法行为抄告书》、向同级政府和上级国土部门报送《土地违法行为报告书》等，具体明确相关部门和政府应当履行的职责，积极构建政府主导、部门协同、多方参与的综合防控体系，切实落实国土资源执法监管共同责任机制，

2.改进工作，不断提升执法效能。一是加强装备建设，在统一国土资源执法监察标识的基础上，参照安监部门的做法，从中央层面加强协调，将国土资源执法监察车辆纳入行政执法用车范畴，为基层国土资源主管部门争取专用指标。二是继续完善违法行为发现机制，及时总结国土资源视频监控网试点工作，特别是其远程巡查、远程监控、远程核查、远程取证、远程制止等功能，结合西部地区地域辽阔、地形复杂的特点，探索推广，发挥现代科技手段在执法监察工作中的应用；推进基层国土资源所规范化建设，严格落实巡查责任机制；提高12336违法举报电话建设；对各类违法行为做到“早发现、早制止、早查处”。三是推进案件查处工作规范化，尽快出台《国土资源违法行为行政处罚办法》，研究起草《国土资源违法案件查处规范》、《国土资源违法案件行政处罚自由裁量权规范》等相关规范，规范各级国土资源主管部门执法行为，提高执法效能。四是坚持定期通报和挂牌督办案件，提高重大典型案件查处的警示效应，增强国土资源行政执法的威慑力。五是发挥执法监察工作的反馈功能，从违法案件查处工作中反思制度设计中存在的问题，及时提出改进各项工作的建议，从源头防范违法违规问题的发生。

（调研组成员：岳晓武 李江涛 胡梦龄 杨慧娟 蔡飞）