未批先用违法用地的成因与对策

                                      2008年1月

        一、   基本情况

    根据国土资源部土地执法百日行动统计数据，土地违法的相当比例属于“未批先用”，其中，江苏省共清理出未批先用违法用地211宗，总面积69277.16亩。湖南省共清理出未批先用违法用地183宗，总面积   102109.9亩。太原市共清理出未批先用违法用地166宗，总面积4854.9亩。

    同时，未批先用现象在不同地域之间存在差异。江苏省数量较多的是缺少计划指标而回避审批；湖南省未缴纳新增建设用地有偿使用费和占补平衡费占比例较大；太原市多数是不符合土地利用总体规划而回避审批。   

     二、   原因分析

    造成未批先用的原因很多，也较复杂。无论政府、相关部门和用地单位，对国家实行严格的土地管理制度都表示出理解和支持。但对政府而言，除了干部提拔任用考核制度、追求政绩外，更多承受的是发展的压力。中央很多富民政策，要求政府财政支撑，迫使地方政府千方百计以最小的投入做更多的事，有些用地补了农民没钱交国家，造成违法；另外，土地利用总体规划十几年不变、土地审批程序繁杂和查处到位难等也是重要因素。归纳起来，主要有以下几个方面原因：

    （一）土地利用总体规划与经济发展不相适应。国民经济发展计划每五年制定一次，铁路、交通、水利和电力等基础设施主要用地行业的发展规划也每年增加新内容，地方政府更是每年都会向社会作出改善出行条件等承诺。同时，这一时期，工业、旧城改造项目以及房地产开发均处于蓬勃发展阶段。现行的土地利用总体规划，早已不能适应目前的经济增长速度，很多城市已没有发展空间。地方政府权衡利弊，每年有限的用地指标，都用来优先发展工商业项目。这是基础设施、公益性项目以及国家或省级重点工程和拆迁安置工程未批先用的重要原因。有些项目，知道不可能争取到用地指标，干脆不报批就用了。太原市第一轮规划的建设用地预留区基本用完，百日行动中应报省政府审批的单独选址建设项目用地,不符合土地利用总体规划的占68.3%，新上项目如不调整规划将已无地可用。南京市到2010年仅剩200公顷建设用地指标，不及一年的用地量，其中栖霞、雨花区都已经无地可用。南京市不成文的做法是，拆迁安置和安居工程用地全部放在规划圈外，通过调整规划来解决，这就大大拉长了周期，而且受指标限制，获得批准很困难。

    （二）工期和资金使用年度要求与漫长繁杂的审批程序的矛盾。绝大多数用地单位主观上并不存在不办理用地的故意,大部分都经过了用地预审。如湖南省应报国务院审批的26宗单独选址建设项目，大多数是组织上报了用地资料后动工建设。未批先用的动因来自多方面，以无锡市为例，市政府每年12月份确定下一年度向市民承诺的重点项目，并要求必须在下一年度限期完工，市财政和相关部门会马上跟进，为完成政府的计划做好准备。但作为土地而言，一般基础设施工程尤其是单独选址的线性工程，要做可行性研究、土地预审、立项、地籍调查、勘察定界、确定补偿方案、占补平衡方案、耕地调整方案等，然后才能组织报批。用地审批涉及了发展改革、规划、环保、国土、林业、水利、交通、公路等诸多部门。湖南长花灰韶公路一份用地上报资料涉及32个文件和图件，重达200多公斤。一套程序走下来，多则两三年、少则要八九个月；同时，市政府在下达年度项目计划时，匹配资金是按照年度计划下达的，完不成工程，资金无法转到下一年度，造成资金使用上的困难。种种原因导致了基础设施项目，尤其是拆迁安置等所谓的“利民工程”，一旦下达计划、批准立项就会开工建设，造成未批先用。南京市雨花区房产局2008年将承担3个拆迁安置项目，合计占地1065亩，要求今年内动工。而项目用地范围规划是农用地，需要先履行调整规划程序，再申报用地。如果按政府指令办，必然会出现违法。土地参与宏观调控，国家放慢了土地审批时序，但实际上大部分工程已动工建设或投入生产，放慢的只是被批准的文件，并没有真正起到防止经济增长过热的效果。如312国道城市化改造项目，占用栖霞区土地974亩，2004年5月通过用地预审，2004年8月向省政府申报用地至今未获批准，实际工程已于2005年7月开工建设，现已投入使用。

    （三）资金方面的原因。一是有些地方规定，如江苏省，项目建设征收集体土地，必须向政府专用帐户提前交付15万元/亩的预付款，用于保障被征地农民的征地补偿、社会保险等支出。一般的建设，无论是道路、还是其他设施，即使是市重点工程项目，财政也只是工程投资，其它资金依赖银行贷款。按要求，预付款一般在预审后几天内支付，在等待审批的过程中，每耽搁一天，项目单位就要多支付一天的银行利息，而用地单位一般认为，支付了这笔款项，就等于土地部门已经允许用地，往往在拆迁补偿结束后进场开工建设。二是城市规划区外的线性工程，即使是市政府重点工程，市财政也不投入，而是由所在区县甚至是镇政府自行解决资金。在政府是越往下承担的责任越重、财政收入比例越小的情况下，基层政府一般用有限的资金做最要紧的事，先支付农民补偿和社会保障，具备进场条件开工建设以保证工期，至于办理土地审批，在资金不足的条件下，能拖就拖。三是即使是城市规划区内工业用地，政府有限的财力也不愿预先支付土地补偿和报批费用，而是由用地单位来承担，这就造成土地尚未征转、不具备出让条件，用地单位已经支付了大笔费用。就城市批次用地而言，每年计划指标下达到市级城市一般要在六月中旬，拿到指标后，分配项目、组卷上报一般在十一月份，什么时候能够获得批准更是难以确定。而一般工业用地和市场商机密切相关，很难承受漫长的等待过程。如无锡生辉机械制造有限责任公司，2007年3月开工建设，占地32.2亩，但在开工前一年，就已经支付了600多万元的征地补偿和报批费用，企业因不能按时投产向国外订货方提供产品，已经承担了违约责任，这种情况下，企业不得不开工建设。

    （四）国家重点工程占补平衡难以落实，导致用地无法报批。重点工程，尤其是线性工程，一般用地规模比较大，占用耕地和基本农田较多，山西、江苏、湖南省耕地后备资源都匮乏，补充耕地和补划基本农田的压力也大。法律虽然规定建设单位负责占补平衡，但实际上是地方政府在具体实施。由于补充耕地和补划基本农田方案难以落实，导致用地报件组织困难。如南京市栖霞区，到2010年的用地指标已经全部用完，而近两年，栖霞区承担了龙潭港建设、长江二桥、四桥建设以及312国道城市化改造等一批省重点工程，即使项目不需占用农地转用指标，但占用的耕地或基本农田不进行核减，辖区内没有足够的耕地可以调剂，造成用地预审和立项后，无法上报审批。据了解，即将开工的京沪高速铁路规划在南京段占地9000亩，不算征地拆迁安置用地，仅道路建设涉及的5000多亩耕地占补平衡问题就很难落实，必将形成新的违法用地。

    （五）跨区域线性工程组卷要求方面的原因。按照项目用地报批要求，国家重点工程以省为单位组卷报批，省重点工程以市为单位组卷报批，由于线性工程不同地段工作进度、工期要求等不一样，造成一些已组卷上报地段等不及批准先行开工建设。能源、交通等基础设施项目，建设过程中往往要根据实际情况随时修改设计，从而改变用地位置或增加用地面积，用地报批资料不可能一次到位。如宁杭高速公路2004年7月通过用地预审，2006年7月省里组卷上报国务院，至今未获得批准，而南京段2005年10月前期动工，补偿安置早已全部到位，现场看近期即可通车。湖南韶山高速公路建设，2003年10月批准立项，用地申请2006年4月上报国务院。在尚未获得批准的情况下，政府要求施工单位在2008年9月必须通车，现场看已全线开工建设。

    （六）执法软、违法成本低等原因。在基础设施或公益性项目用地上，就用地单位而言，大多数主观上并不规避国土资源部门的管理，如在缴纳征地补偿预付款前，地籍调查由国土资源部门负责，农民补偿由用地单位或乡镇政府实施。但在政府主导、其他部门一路绿灯的情况下，对重点项目、政绩工程以及安居工程，国土资源部门无法制止。多是下达停止违法行为通知书了事。但如此放任下去，土地审批必然流于形式。如果不是处于补办手续或者上级要求的原因，很少立案进行查处。即使立案查处，罚款标准也普遍较低。如湖南省对重点工程罚款标准一般是1元/平方米；无锡市罚款标准基本上是2元/平方米。处罚后补办用地手续，即使是按新标准补交税费，与已盈得的资金和时间相比并没有受到什么损失。而有的项目正常申报用地争取不到计划指标，违法用地既成事实后，怎么也能挤出指标补办手续。在有关责任人的处理上，往往对决策者处理少，对执行者处理多，责任人并没有伤筋动骨，处理起不到惩治违法的效果。特别是国家重点工程，被追究责任的更少，如湖南省，历史上仅有过一次给予交通用地未批先用责任人行政警告处分。客观上形成了领导仕途不受损、地方经济不吃亏、项目工期不耽误的局面。

    （七）部分人员不能适应土地参与国家宏观调控的需要。在国土资源部门中，部分管理人员既不懂经济管理，又不懂专业。特别在基层土地部门，有专业、素质高的人员往往进不来。搞规划修编、基准地价制定、土地整理规划、城镇地籍调查等，都要拿出经费请专业队伍去完成。从上到下，不同程度地忽视对专业人才的培养。一些同志不能适应土地参与宏观调控的要求，在经济发展与土地供应矛盾加剧，国土资源部门越来越成为矛盾焦点的现状下，疲于应付。对单独选址建设项目未批先用等长期存在的顽症问题，没有行之有效的解决办法。

    三、几点建议

    （一）尽快启动新一轮土地利用总体规划修编，重点解决空间布局以及与其他规划的衔接

现行的土地利用总体规划是1997年制订的，已经执行了十年多，目前很多情况发生了变化，特别是用地结构和布局安排上亟待调整完善，很多城市用地指标还有，但因布局原因已经无地可用。建议能尽快启动新一轮规划修编，在加强耕地保护和节约集约用地的基础上，重点解决空间布局问题，充分利用未利用地。同时，要认真落实各类相关的规划与土地利用总体规划的衔接，各类产业规划的用地规模和空间布局必须符合土地利用总体规划的安排。

    （二）建议进一步改革完善建设用地审批制度，简化审批加强批后监管

    １、进一步简化城市批次用地审批内容和程序。一是改进计划分解下达办法，各城市的用地计划指标要在每年一季度就下达；二是简化审批内容，城市批次用地的农用地转用和土地征收审批重点应当放在用地规模是否符合年度计划指标上，不再要求城市必须落实项目或具体地块后才能报批；三是强化批后监管，批次用地审批后，由各城市根据批准的用地规模和城市规划等，具体落实建设项目后供应土地，用地落实情况和供应情况必须按要求上报备案，省和国家进一步加强批后监管，监督具体项目用地是否依规依法。

    ２、进一步完善单独选址建设用地的审批管理。一是调整完善建设用地预审和农用地转用、土地征收审批的关系，进一步强化预审，特别是对国家和省重点工程用地项，审批重点放在预审环节，用地审批环节应更多地承担程序性审查任务，增加用地预审通过的难度，同时大幅度简化用地审批的内容，对于预审通过的重点建设项目，在通过立项审批通过后，用地审批可改为备案或只作程序性审查；二是对国家重点工程，改变耕地占补的责任主体，在批准预审后，可由国家或省统一组织补充耕地，不再一律要求项目所在市县必须就地落实占补任务，对国家或省统一组织补充耕地的，相应核减项目所在地的耕地和基本农田保护量。

    （三）强化土地执法，进一步提高违法用地的成本

    １、进一步明确地方政府保护耕地的责任，落实考核办法。从调研情况看，地方政府普遍对于耕地保护的责任比较模糊，甚至很多地方政府领导不了解当地的耕地保护目标和责任，因此，建议尽快出台具体办法，具体落实国务院28号文件、31号文件确定的“地方各级人民政府负责人应对本行政辖区内耕地保有量和基本农田保护面积、土地利用总体规划和年度计划执行情况负总责”，明确各地耕地保护的具体指标和责任，建立考核指标体系，并定期考核，明确地方政府保护耕地的责任。

    ２、认真落实各级政府和相关部门土地执法的共同责任，改变“一家管、大家用”的局面。国务院31号文明确了各级政府土地执法的责任，去年国务院办公厅71号文件又进一步明确了发展改革、建设、规划、市政、工商、税务、银行等部门在土地执法上的共同责任，建议认真研究制订落实政府和部门土地执法共同责任的具体办法，建立土地违法和未批先用问题的综合预防和惩治机制。

　　３、严格土地执法，坚决纠正“罚款了事”“补办手续了事”现象，提高违法用地成本。对违法用地及其建筑物和其他设施，按法律规定应当拆除或没收的，一律不得以罚款、补办手续取代；确需补办手续的，也必须履行完依法处罚手续后，从新从高进行征地补偿和收取新增建设用地土地有偿使用费、土地出让价款以及其他有关规费，同时，相应扣减该地区的土地利用计划指标。通过严格执法让违法，让违法用地付出比合法用地大得多的经济成本和政治成本。