问题：经常有地方国土资源管理部门的同志咨询：按照法律规定，工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等用地，必须以招标拍卖挂牌方式出让，而根据国土资源部《建设项目用地预审办法》规定，需要审批的建设项目在可行性研究阶段，由建设用地单位提出预审申请，二者之间不够衔接，如果先预审确定了用地单位，那就无法以招标拍卖挂牌方式供地；如果已经以招标拍卖挂牌方式取得了建设用地使用权再要求办理预审，那样就更无意义。到底该如何理解、如何衔接呢？

我理解二者并不矛盾，因为法律法规已经明确以招标拍卖挂牌方式提供建设用地使用权的，并不需要再办理土地预审。首先，关于预审的行政许可是在《中华人民共和国土地管理法实施条例》中设立的，规定：

    第二十二条具体建设项目需要占用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内的国有建设用地的，按照下列规定办理：
    (一)建设项目可行性研究论证时，由土地行政主管部门对建设项目用地有关事项进行审查，提出建设项目用地预审报告；可行性研究报告报批时，必须附具土地行政主管部门出具的建设项目用地预审报告。
    (二)建设单位持建设项目的有关批准文件，向市、县人民政府土地行政主管部门提出建设用地申请，由市、县人民政府土地行政主管部门审查，拟订供地方案，报市、县人民政府批准；需要上级人民政府批准的，应当报上级人民政府批准。
    (三)供地方案经批准后，由市、县人民政府向建设单位颁发建设用地批准书。有偿使用国有土地的，由市、县人民政府土地行政主管部门与土地使用者签订国有土地有偿使用合同；划拨使用国有土地的，由市、县人民政府土地行政主管部门向土地使用者核发国有土地划拨决定书。
    (四)土地使用者应当依法申请土地登记。
    通过招标、拍卖方式提供国有建设用地使用权的，由市、县人民政府土地行政主管部门会同有关部门拟订方案，报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施，并与土地使用者签订土地有偿使用合同。土地使用者应当依法申请土地登记。
    第二十三条具体建设项目需要使用土地的，必须依法申请使用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内的国有建设用地。能源、交通、水利、矿山、军事设施等建设项目确需使用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外的土地，涉及农用地的，按照下列规定办理：
    (一)建设项目可行性研究论证时，由土地行政主管部门对建设项目用地有关事项进行审查，提出建设项目用地预审报告；可行性研究报告报批时，必须附具土地行政主管部门出具的建设项目用地预审报告。
    (二)建设单位持建设项目的有关批准文件，向市、县人民政府土地行政主管部门提出建设用地申请，由市、县人民政府土地行政主管部门审查，拟订农用地转用方案、补充耕地方案、征用土地方案和供地方案(涉及国有农用地的，不拟订征用土地方案)，经市、县人民政府审核同意后，逐级上报有批准权的人民政府批准；其中，补充耕地方案由批准农用地转用方案的人民政府在批准农用地转用方案时一并批准；供地方案由批准征用土地的人民政府在批准征用土地方案时一并批准(涉及国有农用地的，供地方案由批准农用地转用的人民政府在批准农用地转用方案时一并批准)。
    (三)农用地转用方案、补充耕地方案、征用土地方案和供地方案经批准后，由市、县人民政府组织实施，向建设单位颁发建设用地批准书。有偿使用国有土地的，由市、县人民政府土地行政主管部门与土地使用者签订国有土地有偿使用合同；划拨使用国有土地的，由市、县人民政府土地行政主管部门向土地使用者核发国有土地划拨决定书。
    (四)土地使用者应当依法申请土地登记。
    建设项目确需使用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外的土地，涉及农民集体所有的未利用地的，只报批征用土地方案和供地方案。
 

    从上述关于土地预审的规定可以看出，预审是在建设项目可行性研究论证阶段，根据建设单位申请，由土地行政主管部门对建设项目用地有关事项进行审查，对是否可能提供建设用地、用地位置、规模等提出意见，也就是说一应当有确定的建设单位，二应当由有供地权的国土部门预先对将来可能的用地提出意见。

    按照上述规定可以看出，是否预审及应当如何预审，需要根据建设项目拟用地位置和供地方式确定：

    1、圈外（需要占用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外的国有建设用地的）单独选址项目一般都是先有建设单位和建设项目后申请用地，一般都要办理土地预审；

    2、对于圈内（需要占用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内的国有建设用地的）建设项目，则根据供地方式确定是否需要预审，

    其中，采用划拨或协议出让方式供地的，应当按照《土地管理法实施条例》第22条第一款（一）至（四）的规定办理用地手续，必须办理土地预审，

    采用招标拍卖挂牌方式供地的，则应当按照第22条第二款的规定办理用地手续，即通过招标、拍卖方式提供国有建设用地使用权的，由市、县人民政府土地行政主管部门会同有关部门拟订方案，报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施，并与土地使用者签订土地有偿使用合同。土地使用者应当依法申请土地登记。不需要另行办理土地预审，只要土地部门会同有关拟订招标拍卖挂牌出让方案时，明确相应的产业类型、产业要求及土地用途即可。土地使用者通过招标拍卖挂牌出让方式取得建设用地后，国土部门会与用地者签订土地有偿使用合同，颁发建设用地批准书，缴清出让金即可取得土地使用者，土地出让合同、建设用地批准书或土地使用证对使用者的法律效力远高于预审批准文件，使用者可凭三者之一到有关部门直接办理建设项目审批、核准或备案，不需要再另行办理土地预审。