（一）进一步明确地方政府保护耕地的责任，落实考核办法

从调研情况看，各级地方政府对保护基本农田这根红线的认识相对比较到位，但普遍对于耕地保护的责任比较模糊，甚至很多地方政府领导不了解当地的耕地保护目标和责任，因此，建议部里尽快出台具体办法，具体落实国务院28号文件、31号文件确定的“地方各级人民政府负责人应对本行政辖区内耕地保有量和基本农田保护面积、土地利用总体规划和年度计划执行情况负总责”，明确各地耕地保护的具体指标和责任，建立考核指标体系，研究具体考核办法，强化地方政府保护耕地的责任。完善地方政府政绩考核、领导干部离任审计等制度，将耕地保护具体指标纳入政绩考核内容。

（二）明确规划修编思路，尽快启动新一轮土地利用规划修编

新一轮土地利用总体规划修编，必须突出耕地保护和节约集约用地，开辟建设用地新空间，在严格保护耕地的前提下，努力保障经济发展用地。为此，建议：

1、在规划指标的确定上，必须突出体现对耕地的特殊保护,确保到2020年全国耕地保有量不少于18亿亩、到2010年全国耕地保有量应当留有一定余地，保持在18.2亿亩左右;必须突出体现城乡统筹,城镇建设用地增加和农村建设用地减少相挂钩，将农村集体建设用地减少作为城市建设用地增加的主要来源，并在规划布局上予以落实;必须突出体现建设用地的节约和集约程度提高,确定一个行政区域内的建设用地总指标，应当确保规划期末的人均建设用地面积比目前降低、规划期末的单位建设用地GDP产出比目前明显提高（年增6%）。

2、在空间布局上，城镇建设不得占用基本农田，要尽量避开耕地，充分利用未利用土地和其他类土地，开辟建设用地新空间。在规划修编过程中，要结合第二次土地调查，开展建设用地潜力调查评价，为城市建设用地寻找新空间，杜绝“摊大饼”式发展，合理确定土地利用总体规划的空间布局。规划实施过程中，要制订奖励政策和措施，鼓励城市和各类建设利用未利用地和各地以外的其他农用地。

3、在相关规划关系上，应当明确，城市规划、村镇规划以及各类产业规划在用地规模和空间布局上，要与土地利用总体规划相衔接。

陕西西安、咸阳等城市提出，由于上轮规划编制不够科学、实施时间较长等，造成规划与实际发展用地，特别是空间方向上的矛盾，因此，建议对目前确有剩余用地指标但空间布局需要调整的市县，经省统筹安排，先行启动规划修编试点，重点解决空间布局问题，鼓励依法按规划节约集约用地，防止出现新的违法用地。

（三）统筹协调相关政策，有效控制耕地人为减少

从陕西调研的情况看，该省1997年耕地保有量基数为7710.72万亩,规划确定到2010年的耕地保有量为7126.7万亩。实际利用情况是：1997-2006年，全省建设占用耕地74.82万亩，生态退耕还林减少耕地1263.16万亩（实际退耕还林面积为1500万亩），农业结构调整减少耕地339.7万亩，灾毁耕地71.38万亩,开发整理增加耕地125.69万亩。至2006年底全省实际保有耕地6087.4万亩，与规划确定的2010年耕地保有量相比,有1039.3万亩的缺口。从上述数据可以看出，陕西省耕地减少的主要原因是退耕还林和农业结构调整，因此，要真正落实18亿亩耕地保护的目标，国家必须在严格控制建设占用耕地的基础上，统筹协调相关政策，建议：

1、严格控制退耕还林范围，退耕还林要兼顾当地生态保护和农民生活保障的需要，除实施搬迁移民的退耕还林区域，其他退耕还林区域要确保农民人均1亩口粮田，避免退耕后再次开荒；同时，建议中央不再部署新的退耕还林任务，退耕还林工作重点调整为巩固已有的退耕还林成果。

2、对于农业结构调整造成的耕地减少，要区分情况，认真分析，陕西农业结构调整减少的耕地大部分都调整为果园，这类调整一般都没有改变耕地的土层结构，其调整是可逆的，现实中也确有不少果园因为果树老化、品种退化等原因而恢复为耕地的，同时，在一些地方上轮规划中就有部分果园划为基本农田，咸阳市上轮规划中有120万亩果园划为基本农田，占省下达的基本农田保护面积的20%。因此，建议部里统一进行研究农业结构调整中的地类变动认定规则，以便各地在变更土地调查、特别是马上要开展的第二次土地调查中遵循。

（四）建立宏观考评制度，大力推进节约集约用地

在完善和严格执行节约集约用地标准、完善供地政策、加大市场配置力度等微观供地方面节约集约的同时，要在宏观上建立节约集约用地的考评制度，以此作为推进各地节约集约用地的抓手。建议对各地进行集约节约用地水平考核（如，以单位建设用地面积的GDP对各地进行考核，各地该指标要达到年均提高6％的水平），特别是对那些一边喊指标不够一边大量供应低密度住宅、高尔夫球场、宽马路、大广场等高耗地项目的城市，要加大考评力度。考核结果与下年度新增建设用地指标等挂钩，达不到考核要求的相应核减该城市下年度的新增建设用地指标。

（五）采取综合措施，有效遏制土地违法行为

对于各类土地违法现象，要分别研究明确市县、省级和中央政府相应的职责：市县政府要对辖区内的土地违法情况负及时发现、及时制止、及时查处等直接责任，市县应当完善健全土地执法监察网络，建立动态巡查制度，建议市县要认真研究建立违法用地的综合预防惩治机制，对于土地来源不合法的项目，规划部门不得办理许可，建设部门不得发放开工证，市政部门不得办理通电、通水、通气手续等，同时加大查处和惩治力度，通过综合机制使违法用地得不到社会承认、不能发生效力，以此从根本上预防和制止违法用地；省级政府和中央政府要坚强对市县政府土地管理和执法情况的监督，通过督察、卫片执法检查等方式，掌握各地土地管理秩序，同时督察和卫片执法检查结果要与问责制、责令限期整改、区域或行业冻结土地审批等手段相结合，真正体现监督效果。

（六）基础工作要转变观念，真正成为管理的技术手段

国务院31号文件强调，要以各地实际耕地保有量和新增建设用地面积，作为土地利用计划考核、土地管理和耕地保护责任目标考核、新增建设用地使用费征缴的依据，并提出要加强对实际新增建设用地和土地征收情况的核查。这就要求地籍等基础工作转变观念，真正将地籍调查作为管理的技术手段，切实发挥其作用。因此，建议相关基础工作要适应31号文件的要求，及时研究相应的技术手段和技术方法，充分采用遥感和信息系统等现代技术手段，加强土地调查统计和变更调查工作，及时准确掌握各地土地利用变化情况。

（七）推进矿业权市场化配置，防止国家资源性资产流失

从调研情况看，当前各地在探矿权、采矿权配置过程中，大多还是采用协议方式，甚至是划拨方式，特别是对于大型重要矿产资源，协议出让方式和招标拍卖挂牌等市场化配置方式相比，矿权价款要低一半还多，容易造成国家资产流失，为此，建议将矿产资源有偿使用扩展到所有矿种，取消双轨制，在具体配置方式上，原则上一律实行招标拍卖挂牌方式，同时，大幅度提高矿产资源补偿费征收费率。