城镇土地批租制不能改行年租制

主张改行土地年租制的种种理由

   近几年来，房价猛涨和土地腐败案件频发等与土地相关的经济社会问题，引发了一些人对城镇土地批租制即出让制的批评和攻击；其中不少人在批评土地批租制的同时，极力主张对商品住宅等经营性用地改行土地年租制。这些人批评土地批租制、主张以土地年租制替代土地批租制的理由很多，罗列起来主要有：

理由一：土地批租制一次性收取若干年期的地租，提高了房地产开发的土地成本，抬高了房价和消费者购房的门槛，使许多城镇居民买不起房；而年租制按年收取地租，能够逐年平摊土地成本，从而降低房价，使城镇居民能够买得起房。

理由二：土地批租制提高了用地者一次性支付的土地成本，提高了企业的投资成本和城市地区的生活居住成本，抬高了企业的投资门槛和农民由农村向城市迁徙居住的城市化门槛，不利于产业结构调整，不利于整体推进城市化，不利于城乡协调发展；而土地年租制按年收取地租，可大大降低城市建设的土地成本、企业的投资成本和城市生活居住成本，从而有利于促进企业产业资本快速循环周转和农民迁徙进城居住，有利于以低成本推进工业化和城市化。

理由三：土地批租制使地方政府提前一次性收取未来若干年期的土地租金，把几十年的土地资产的租金收益当作当年的财政收入用于城市建设，从而激励地方政府扩张建设用地，助长地方政府短期行为，不利于保护耕地和节约用地，不利于实现全面的、协调的、可持续的科学发展；而年租制可以保证地方政府取得可持续的平稳的土地收益流，从而有利于抑制地方政府扩张建设用地及其他短期行为，防止地方政府在城市建设中凭借土地 “寅吃卯粮”、过度透支未来财政收入，有效防范金融泡沫和财政风险。

理由四：土地批租制使地方政府握有土地供应审批权和土地出让价格裁决权，很容易使一批批干部在设租寻租的腐败陷阱中倒下，而与土地批租制相关的任何腐败，由于涉及的土地资产价格数额庞大，因此其经济政治社会的负面影响都十分巨大，会在短时期内迅速拉大贫富差距，严重损害社会公平正义，激化社会矛盾冲突；而土地年租制按年收取地租，并且年租金可以税收的形式固定收取，因此可大大降低地方政府在收取土地资产收益上的随意性，有利于防范和抑制腐败。

理由五：土地批租制以若干年期土地使用权出让的方式实现土地市场化，在这种方式的土地市场化中，虽然政府通过收取土地使用权出让金，以价格的形式取得了若干年期的国有土地资产收益，但是土地出让后的土地增值收益却随土地受让者取得土地使用权而落入私人腰包；而年租制按年收取地租，政府可以因时因地制宜地调整租金水平，从而保证政府取得国有土地增值收益。持这种理由的人进而认为，土地批租制和土地年租制的选择是两种社会制度的选择。

这些主张改行土地年租制的人提出的具体改革操作方案大体是，停止土地批租，对存量划拨土地和新增建设用地按一定年限由政府与用地者签订用地合同，地租由用地者按年缴纳，同时为了保证政府能够按时、足额地收取地租，直接将地租转化为税收，将年租金和土地使用税、房产税等统一为物业税等形式的不动产保有税，以税收的形式按年收取年租金，年租金的水平可根据具体情况进行调整。

土地批租制为何不能改行年租制

批评土地批租制、主张由土地批租制改行土地年租制的理由，看似十分充分。但是，仔细分析起来，这些理由多是缘于当前土地市场和房地产市场存在的一些问题，对土地批租制就事论事式的简单批评，多是对实行土地年租制“一厢情愿”式的简单设想。这些人没有深入分析也没有搞清楚在过去的市场化进程中为什么我国选择了土地批租制而没有选择土地年租制（实际上早在上个世纪80年代末土地年租制就已经提出来了），没有深入分析土地年租制本身固有的局限以及改行土地年租制必然带来的一系列负面后果。而从制度比较和制度变迁的逻辑来看，城镇土地批租制不能改行年租制。

第一，土地批租制创设了可转让、可出租、可抵押的出让土地使用权，比较彻底地实现了土地市场化，奠定了土地市场体系的制度基础，而在土地年租制下难以建立起适应市场经济发展需要的土地市场体系。

我国由计划经济向市场经济的转轨过程中，产品市场的拓展要求对土地要素进行市场化配置，企业的市场化、社会化、多元化转制和住房的货币化、商品化、自有化改革要求企业用地、住宅用地等经营性用地必须能够在市场上流转，要求必须建立包括土地转让市场、土地租赁市场、土地抵押市场的土地市场体系。正是适应市场经济发展的要求，在城镇土地国有制的基础上我国实行了土地市场化改革。在改革初期，面对大量的存量划拨土地，首先采取的改革举措就是对这些土地中的经营性用地按年收取土地使用费，实行有偿使用。然而，由于这种年租制模式的存量改革不能彻底解决土地流转问题，因此并没有成为土地市场化改革的基本模式，征收的土地使用费最后演变为现在的土地使用税。比较彻底的土地市场化改革是从增量改革中取得突破的，而增量改革选择的基本模式就是土地批租制。土地批租制的制度创新就在于通过土地有偿出让，创设了可转让、可出租、可抵押的出让土地使用权，从而奠定了多元化的土地市场体系的产权制度基础，有力地促进了房地产市场的发育和发展。正是搞了土地批租制才有了今天的土地市场和房地产市场，现在我们不能因为房地产市场价格过高就取消土地批租制，那样的话也就取消了土地市场和房地产市场。

改行土地年租制必须回答的一个问题是，土地年租制下城镇土地将如何流转，将如何建立与企业资产重组和住宅商品化流通等相适应的、包括土地转让和土地抵押等在内的土地市场体系。对此我们可以做些设想，在土地年租制下土地使用者与政府签订用地合同，土地使用者按照合同约定逐年向政府缴纳地租，并同时享有一定年期的土地使用权，如果这种土地使用权可以在土地使用者之间让渡，那么土地使用者之间将以怎样的方式、以怎样的价格进行让渡呢？如果按照剩余年期的土地使用权价格进行转让，那么土地转让价格就会很高，全社会的土地成本也就不可能因为实行土地年租制而降低，同时也会使土地转让者获得暴利，与其这样还不如实行土地批租制。如果只允许土地使用者进行土地转租，那么土地市场体系就只能是一个只有土地出租链而没有土地转让、只有租金流而没有价格的市场体系，这样的土地市场体系不可能适应经济社会发展的需要，在现代市场经济中也是找不到的。

第二，土地批租制通过收取土地使用权出让金一次性地结清了土地所有者和土地使用者之间的土地收益关系，免去了政府在收租上的后续管理成本，而在土地年租制下政府按年收租必然要面临高昂的管理成本。

我国土地市场化改革的一个前提是要在经济上保障国家土地所有权的实现，这是我国城镇土地国有制所决定的，同时也是城镇土地市场化改革的起点公平原则所决定的。在土地批租制下，国家土地所有权通过政府收取一定出让年期的土地使用权出让金得到实现，土地所有者和土地使用者之间的这种利益关系随着土地使用者缴纳土地使用权出让金而一次性结清，这就免去了政府后续的收租成本，也为土地使用者提供了一个权能比较充分、边界比较清晰的出让土地使用权，有利于降低土地市场交易费用。

在土地年租制下，国家土地所有权通过政府按年收取年租金得以实现，这就意味着土地所有者和土地使用者的这种利益关系是需要每年一结的，这势必增加政府的管理成本。在城镇土地随着住房制度改革和市场经济的发展进入数以亿计的居民家庭和各类企业的财产帐户的情况下，在土地年租制下土地使用者事实上已经占有土地的情况下，政府要对这些具有土地先占优势的土地使用者逐年、足额地收取土地年租金实际上是不可能的。主张改行土地年租制的人认识到了这一问题，因此提出以税代租、将年租金纳入不动产保有税一并征收，但是问题是租税本身在理论上是两个完全不同的、不可替代的概念。退一步即使在操作中可以将它们合并征收，那么在这种情况下，由法律固定征收的税收能够反映由市场供求决定的租金的真实水平及其变化吗？同样的问题是，在年租制下取得土地的房地产开发商是按照以税代租、租税合并条件下的房子本身的造价售房呢？还是按照市场供求决定的、包含土地市场价格的房地产市场价格售房呢？如果是后者，实行年租制就背离了这些人的初衷。如果是前者，就意味着房产和地产必须分体流通，并且必须对房产价格进行与不动产保有税相配套的政府管制，这同样会使政府面临高昂的管理成本。

第三，土地批租制有力地推动了城市土地市场、房地产市场的发育发展，而发展起来的土地市场和房地产市场已经将土地批租制锁定在整个市场经济体中，在这种情况下改行土地年租制必然导致制度摩擦和市场混乱。

在我国实行土地批租制以来，出让土地使用权已经成为许多企业重要的土地财产权利，成为许多居民家庭重要的家庭财产权利，出让土地使用权价格已经成为反映土地资源稀缺程度、约束土地资源集约利用、引导土地资源优化配置的经济杠杆，土地批租制已经与企业制度、居民住房制度等紧密联结在一起，在土地批租制上发展起来的土地转让市场、土地租赁市场、土地抵押市场，已经和房地产转让市场、房地产租赁市场、房地产抵押市场、房地产金融市场、资本市场等联结在一起组成有机的市场体系。也就是说，土地批租制作为一种土地市场化的制度安排，已经被迅速发展起来的土地市场、房地产市场以及市场经济锁定在整个市场经济体中。

在市场化改革对土地批租制的路径依赖不断强化的情况下，再改行土地年租制，必然造成已有的土地批租制和改行的土地年租制之间的双轨制度摩擦和矛盾冲突。特别是，由于在年租制下政府难以做到按照市场供求决定的地租水平调整不动产保有税的税额，房地产开发商和用地者也很难按照政府法定的土地年租金和管制的房价让渡土地和房产，因此其结果必然是导致土地市场秩序混乱，从中渔利的只能是拥有资本优势和市场影响力的开发商和各种利益集团，那种试图通过实行土地年租制降低土地成本和房价的良好愿望到头来只能落空。事实上，土地批租制基础上的土地市场和房地产市场本身是与包括货币市场、资本市场等在内的市场体系一起运行并发挥作用的，房价过高等问题不能寄望于通过取消土地批租制、改行年租制来解决，而要在整个经济运行中寻求解决之道。比如，通过货币政策进行需求管理，可抑制房价过快上涨；通过发展住房消费信贷，可将购房成本逐月分摊，降低购房者一次性支付房价的困难，让购房者买得起房；通过政府减免土地出让金、建设政策性补贴住房和廉租房，使中低收入人群有房住；通过规范政府土地储备抵押贷款和土地收益权置押贷款，规范土地有偿使用收益的管理使用，可以有效约束地方政府在城市建设中的短期行为；等等。

第四，土地批租制显化了土地和房地产的市场价格，这为合并土地使用税和房产税、从价征收不动产保有税，在市场价格基础上全面改革和完善不动产税制提供了经济基础，而实行土地年租制只能导致不动产税制改革的基础丧失、市场租价失灵和土地收益流失。

我国长期对土地和房屋实行部门分割管理，土地和房屋依靠政府行政手段配置，在土地市场和房地产市场缺失的条件下形成的土地使用税、房产税等不动产保有税种，按照土地面积和房屋原值分别征收，与房地产的市场价格相脱节，税额标准低又缺乏弹性，征收成本大，同时也有违公平原则。实行土地批租制后，随着土地市场和房地产市场的发展，通过“招拍挂”、协议等方式的土地使用权出让和房地产转让，不同用途、不同区位的土地和房地产的市场价格得以显化，已经形成了立体的城市土地市场价格体系和房地产市场价格体系，这为合并土地使用税和房产税，从价征收不动产保有税，在市场价格基础上全面改革和完善不动产税制提供了经济基础。可以说，目前启动的不动产税制改革，正是土地批租制基础上土地市场和房地产市场发展的必然结果和现实要求。然而，有些人却对不动产保有税改革产生了错误认识，把土地年租制和不动产保有税改革捆绑在一起，认为不动产保有税可以解决土地年租制下政府收租难的问题，并认为实行不动产保有税改革就是要实行土地年租制。实际上，不动产保有税改革，正是要以土地批租制基础上发展起来的房地产市场价格为基础，合并土地使用税和房产税，实现从价征收，以增加税源、降低征收成本、抑制房地产囤积和投机。如果试图通过不动产保有税的改革来推行土地年租制，那就破坏了不动产保有税改革的市场基础，也会偏离不动产税制改革的目标，而以税代租和房价管制也必然导致新的租税费混乱、市场租价失灵和土地收益隐性流失。

总之，我们不能否认目前我国土地市场和房地产市场中存在着诸多问题。但是，应当看到，这些问题中有许多是土地市场和房地产市场发展所带来的，有许多是我国基本国情所决定的，有许多是相关配套制度缺陷造成、但又是不能通过实行土地年租制就可以解决的。解决这些问题，需要土地制度内外方方面面的微观制度建设，需要政府对经济运行进行科学的宏观调控。事实上，现行法律也没有将土地年租制“一刀切死”，《土地管理法》规定了国有土地有偿使用的方式包括国有土地租赁，作为土地有偿使用的补充方式，年租制式的国有土地租赁在具体实践中主要运用于市场交易频率低、用途比较固定、市场份额小、便于政府收租的仓储用地和一些临时性用地等。在土地市场和房地产市场不断得到充分发展并越来越细分的情况下，停止土地批租、全面改行土地年租制，对市场交易频率高、管理成本大的住宅用地和企业用地等来说，显然是行不通的。