平等保护沙漠戈壁等自然生态系统

——新疆哈密市立法保护戈壁的启示

2025年3月1日起施行的新疆维吾尔自治区《哈密市戈壁生态环境保护条例》（以下简称《条例》），是我国法律法规体系中首部以戈壁为保护对象的立法，其价值取向不仅事关哈密市的生态平衡、经济社会可持续发展，对全国不同区域平等保护沙漠戈壁等自然生态系统、增强防沙治沙的有效性，因地制宜建设美丽中国等，也有重要借鉴意义。

一、进一步明确沙漠戈壁的自然资产属性和生态环境要素地位。沙漠、戈壁是地球风模式、水汽模式等自然营力和广域生态自洽的产物，是自然资产也是生态要素，拥有和森林、草原、湿地等各类自然生态系统一样的主体性。据2019年为基准年的第六次全国荒漠化和沙化调查，我国以沙漠戈壁为主的沙化土地达168.78平方公里，其中戈壁65.42万平方公里，分别占陆域国土总面积的17.58%和6.82%，约为全国耕地面积的1.41倍和0.55倍。如果说“山水林田湖草沙”代表我国陆地生态系统的主要类型，那么广袤的沙漠戈壁就是七分天下有其一的客观存在，在国家自然资产和生态环境要素中的重要地位不言而喻。

然而，我国《宪法》第九条自然资源列举和《环境保护法》第二条环境要素列举中，都没有提到沙漠、戈壁，没有相应的名分必然影响到人们的看法，或以穷山恶水鄙视之，或置于对立面斗争之，即便在《国家生态保护修复公报2024》中，沙漠戈壁也仅以“生态风险状况”呈现，而无缘登上国土“自然生态特征”大雅之堂。《哈密市戈壁生态环境保护条例》开宗明义“为了加强戈壁生态环境保护“而立，因为沙漠和戈壁关系密切，自然也赋予了沙漠相应地位。哈密市14.21万平方公里国土面积中，戈壁占到66.57%达9.46万平方公里，三分天下有其二，是哈密市主体性生态环境要素，和当地及其影响区人民生产生活息息相关，《条例》可谓顺势而为、势在必然，为构建"全域覆盖"的生态保护新格局提供了法律依据。

就全国看，经过多年努力53%的可治理沙化土地已经得到有效治理，沙化土地面积净减少6500万亩，以此推算可治理沙化土地为12264万亩，折合8.17万平方公里，占全国沙化土地总面积的4.84%。这表明，全国90%以上的沙化土地仍然会以沙漠、戈壁的形式站立于多样化生态系统之林，是绚丽多彩美丽中国不可或缺的有机组分，后辈的人们也将和先辈一样继续和沙漠戈壁打交道。鉴此此，唯有赋予沙漠戈壁自然资产和生态环境要素的重要地位，强化保护、非必要不治理，才可与之和谐相处，《条例》无疑为之提供了指引。

二、沙漠戈壁需要更好的保护。沙漠戈壁并非死亡之海、一无所有，同样拥有丰富的自然资源和生物多样性，如新疆的石油、煤炭、野骆驼、野马以及果蔬等沙土产业。特别是沙漠戈壁面积大、质地松散，雨水入渗快、覆盖好、蒸发少，为降雨量只有几十毫米、蒸发量却有几千毫米的绿洲源源不断供给着宝贵的水源，滋养着沙区适合人类生存的绿色明珠。沙漠戈壁不曾消失，反映自然力的无比强大，但在人类活动面前也很脆弱，甚至不值得一击，一个不适当的人类活动，就可能导致固定沙丘活化，如没有“皮肤”保护的沙物质，借助风势向周边扩散，恶化区域生态和人居环境。《条例》正是顺应保护需求应运而生，规定要“编制戈壁生态环境保护规划，明确戈壁生态环境保护和修复的范围、目标任务和保障措施等”“在戈壁区域进行工程建设、旅游开发、生产经营活动，应当符合戈壁生态环境保护规划”等，相信保护一定会越来越实，促使戈壁正向演替，以利于改善区域生态环境质量。

我国推动山水林田湖草沙一体化保护和修复，实施山水工程，特别是“三北”工程攻坚战、河西走廊—塔克拉玛干沙漠边缘阻击战等，国内外反响热烈。更颁布《防沙治沙法》，规定“在沙化土地范围内从事开发建设活动的，必须事先就该项目可能对当地及相关地区生态产生的影响进行环境影响评价，依法提交环境影响报告”“在规划期内不具备治理条件的以及因保护生态的需要不宜开发利用的连片沙化土地，应当规划为沙化土地封禁保护区，实行封禁保护”等，无不表明国家十分重视沙漠戈壁生态环境的保护，在稳定沙区脆弱生态环境、保护生物多样性和恢复沙化耕地、促进农林牧业生产发展上取得的成效，令人瞩目。

不过，我国《土地管理法》“将土地分为农用地、建设用地和未利用地”，规定开发未确定使用权的未利用地进行农事生产的，“可以确定给开发单位或者个人长期使用”。这可能导致防沙治沙中重治理、轻保护，以修复名义搞开发，以致边治理边破坏的情况常有，有些地方几十年一直在治沙，可一直没有治好，沙化土地封禁保护区落地的也很少。从《条例》保护戈壁生态环境的宗旨看，为了实现更大面上沙漠戈壁的保护，在土地用途管制中创设“生态保护用地”，将《防沙治沙法》提升为沙漠保护法，可能会有助于更好的保护。

《条例》特别规定“禁止在戈壁区域挖掘戈壁石”，意在保护戈壁皮肤“砾幕层”，沙漠也有称为“结皮”的皮肤，类比人体皮肤功能可以猜度沙漠、戈壁以结皮、砾幕层实现自我保护的机制，皮之不存，疏松的沙物质必然会在风力作用下流动形成“沙害“。因此，治沙应在保护沙漠结皮和天然植被的前提下审慎进行，从严设定因害设防原则下需要治理也可以治理的点位和治理人的活动范围，尽可能避免人海战术大呼隆随意开挖车碾人攘踏，防止大面积干扰十年难恢复毁坏就在一瞬间的沙漠肌肤和天然植被。再一个是水分，沙区植被稀疏、矮小或时有枯萎，是适应水分条件的自然常态，治沙中加密、加高产业性植被，要和水分条件相适应，防止过犹不及。内蒙古库布齐得益于就近取用黄河水之便，通过滴灌系统持续供水人工植被，有的地块还转为农用地，种植粮食、蔬菜、药材等，令人欣喜。可即便如此，也只治了库布齐沙漠很小一部分，黄河水断供后人工植被的前景亦尚待验证。而大量没有客水条件的沙区，靠就地打井抽取地下潜层水灌溉治沙，虽能一时小范围行成一定人工植被群落，但导致地下水位下降更大面积天然植被吸收不到水分，搞不好会把天然植被治没了，人工植被也未必长期存活，不一定划算、可持续，值得注意。

我们美丽国土，既有江南水乡、天府之国，也有大漠戈壁、漫漫黄沙，都是大自然的馈赠，值得我们倍加珍惜爱护。绿水青山就是金山银山，不是说不同气候条件下土壤背景的不同颜色就不是绿色青山，举凡自发维持生态功能的颜色都是绿水青山，需要我们热情拥抱、充分肯定，而非冷眼相待、挑剔否定。太极图阐释阴阳平衡原理，红花与绿叶相互衬托反映事物内部秩序，我们喜欢的森林、草原、湿地、农田，说不必定就有沙漠戈壁的贡献，自然界这种奇妙无处不有，顺应就好。在多样化生态系统中，就算我们多么不喜欢沙漠戈壁，可它们和其它类型生态系统是等价的，不“坏”也不“贱”，不能令其低人一等，要给与基本名分。我国适于人类发展的好山好水好地方足够辽阔，不需要沙漠戈壁向着完全适合人的方向转变，实际也变不了，但为了人与自然和谐共处，换得既有生产生活适宜区域的长久和美好，我们如同其它生态系统一样平等保护沙漠戈壁的意愿，应该是发自内心的。当然保护不是不能利用或治理，要在以严格保护的基调，促进保护性利用和因害设防下的有限治理。