监督检查方法介绍

制度建设充分性监督--如何监督检查业务制度？(二)

 

作者：樊光中

充分性监督的任务是发现制度建设漏洞和缺失。漏洞和缺失一般存在三种情形，一是制度中没有明确业务管理目标,导致业务绩效考核无据可依，如采购业务管理制度,制度中并没有明确采购业务管理目标如“采购价格预算降低率”或者“采购价格市场降低率”；二是制度规定中明确了有某一工作步骤,也 明确了该步骤的工作任务，但没有明确该步骤完成工作任务的责任部门、责任岗位、工作标准、工作记录和工作方法中的一项或者多项，还是以采购业务管理制度为 例，采购制度中明确了“采购方式策划”步骤，明确了“需要针对采购计划进行采购方式策划”的工作任务，但是制度中却没有规范采购方式策划的工作标准、工作 方法或者责任部门、责任岗位或者应该形成的规范格式的工作记录是什么样子的；三是制度规定中缺少整个业务环节。对业务执行过程的整体某一个重要步骤的工作 任务、责任部门、责任岗位、工作记录、工作标准和工作方法都没有进行规范，实质为制度中缺失对业务实施过程的某个步骤的整体各要素内容。

如何对监督对象---某业务对应的业务制度建设情况进行监督,发现制度建设漏洞和缺失，发现以上的三个方面的情形？核心监督方法是“制度1+6要素分解分析法”。企业规范和管理业务的制度体系从结构的角度分解，其内容均可以分解归类为1个业务业务管理目标（业务绩效管考核目标）和围绕业务管理目标完成业务事项所必须经历的工作步骤及对应每个步骤的责任主体（包括责任部门、责任岗位）、工作任务、工作记录、工作标准、工作方法等6个方面，即“制度1+6要素分解分析法”。我们利用这个结论，可以监督企业现行有效的规范和管理业务的制度体系是否充分健全。

充分性监督是监督检查人员针对监督对象——某业务的制度建设情况，对该业务现有有效的制度建设是否充分健全进行的检查和评价。充分性监督对象是业务制度，监督检查人员首先要收集和熟悉业务制度，运用制度1+6要 素分解分析法，将业务制度的全部内容从业务绩效管理目标、业务步骤和对应步骤的责任部门、责任岗位、工作任务、工作记录、工作标准、工作方法等八个方面进 行客观的分解归类，如同进行制度解剖一样，将制度规定的“业务流程”客观地表达出来，客观分解描述现有业务制度条文，描述应简洁、概括，但不得改变制度原 文实质，不得添加该业务现有制度之外的其他实质内容，可以原文照搬，归类完成后，参照制度建设充分性标准，评价现有制度建设充分性程度，发现业务制度在关 键业务步骤缺失情形，发现每个关键业务步骤的控制措施[1][1]没有明确到位的制度漏洞，即对应业务关键步骤的责任部门、责任岗位、工作任务、工作记录、工作标准、工作方法是否有明确管理要求，找到不能够覆盖到位的地方，形成记录2-1《监督检查（制度建设充分性检查与评价）实施表》，并交监督检查工作小组组长审核。

以上，我们可以细分五步来实现。

第一步是选择适应该业务制度建设的充分性评价标准。

我们可以选择通用的业务流程制度建设充分性评价标准，具体详见记录2-2 《业务流程制度建设充分性评价对标分析指引（通用评价标准）》。制度建设充分性评价通用标准是监督对象----某业务事项相关的业务管理制度在业务完成应达到的目标、实现目标需要的若干步骤和每个步骤的责任主体、工作任务、工作标准和工作方法等方面都必须在制度中明确规范的一个范围标准，其中每个步骤的责任主体要明确责任部门、责任岗位。同时，业务制度中要规范业务事项完成全过程、管理、考核、监控、惩处等方面应该有的若干步骤，这样的步骤必须包括业务启动步骤、业务策划步骤、若干必要的业务实施步骤、专业复核步骤、业务事项完成步骤、业务备案、业务记录整理归档、业务过程台账登记、统计报告、业务督导、绩效考核、风险评审、检查监控、责任追究等。也可以将业务执行与管理全过程通用的重要步骤列成通用的监督检查点[1][2]清单如下，这清单实质与记录2-2 《业务流程制度建设充分性评价对标分析指引（通用评价标准）》中的步骤是一致的。

 

业务执行与管理全过程通用监督检查点清单

一、业务执行结果监督检查点-----充分性、有效性、适宜性需要关注的监督检查点

业务管理目标（业务绩效管理目标）

    二、业务执行过程监督检查点---充分性、符合性和适宜性均需要关注的监督检查点

业务启动步骤

业务策划步骤

若干必要的业务实施步骤

专业复核步骤

业务事项完成步骤

业务备案

业务记录整理归档

业务过程台账登记

统计报告

业务督导

绩效考核

风险评审

检查监控

责任追究

 

以上这些均已经直接体现在记录2-1《监督检查（制度建设充分性检查与评价）实施表》步骤内容中。对照以上通用的监督点清单，可以确认监督对象----某业务事项相关的业务管理制度在业务完成应达到的目标、实现目标应该需要的若干步骤是否都在该业务制度中明确规范，从而发现该业务制度中缺失的步骤情形。

除对照通用的充分性评价标准进行监督对象—某业务制度充分性监督以外，也可以选择根据通用的制度建设充分性建设评价标准和本单位业务执行全过程，形成的本单位管理实际水平的某业务管理监督检查点清单指引，作为具体某业务的充分性评价标准。如下所示的《A公司邀请招标采购业务监督检查点清单》。

 

A公司邀请招标采购业务监督检查点清单

 

一、采购业务执行结果监督检查点-----充分性、有效性、适宜性需要关注的监督检查点

采购业务管理目标——采购绩效管理目标

采购成本预算降低率，采购成本预算降低率= ×100%，每年公司均会明确一个明确的降低率，如8%、9%等；

使用说明：

1、监督样本的管理有效性-------我们需要监督随机抽取的若干邀请招标采购的业务事件，实际采购成本预算降低率是否达到了公司年度确定的降低率目标；

2、监督邀请招标采购业务在过去1年的管理有效性--------监督邀请招标采购在过去1年的不同时间段的实际采购成本预算降低率是否达到了公司年度确定的降低率目标；

3、监督各类邀请招标业务的管理有效性-------如果将各种材料邀请招标按照其特点、价值等分为A、B、C三类，看A、B、C三类材料的邀请招标的实际采购成本预算降低率是否达到了公司年度确定的降低率目标；

二、邀请招标业务过程监督检查点。邀请招标采购业务管理制度体系与实际邀请招标采购行为要关注以下环节---充分性、符合性和适宜性均需要关注的监督检查点

1、材料、物品需用计划

2、市场行情调研

3、计划汇总，形成采购计划，确定采购方式

4、交公司横向技术、商务、财务等专业部门评审

5、编制邀请招标文件

6、交公司横向技术、商务、财务等专业部门评审定稿

7、邀请和确定投标人（必要时，需要与投标人沟通协商招标文件中的合同关键条款）

8、投标主体交法律、监督评审

9、发售招标文件，投标人签认招标文件

10、投标人投标管理，包括招标文件补遗，澄清，解释等

11、确定评委

12、投标书接收与登记

13、开标、询标、评标与推荐中标候选人

14、定标

15、公示

16、中标通知，包括通知未中标人

17、合同谈判与签订合同，招标文件中未事宜商议

18、退投标保证金

19、合同交底

20、邀请招标采购台账登录

21、邀请招标记录整理建档

22、邀请招标采购效果统计与总结、工作改进

23、业务管理部门的业务监督指导

24、考核部门的采购绩效考核

25、邀请招标过程管理风险定期评审与改进

26、监督部门检查监督

27、对违反采购制度的行为进行责任追究

依据以上的邀请招标业务监督检查点清单，可以确认监督对象----邀请招标业务管理制度在业务完成应达到的目标、实现目标需要的若干步骤是否都在邀请招标业务制度中明确规范，发现邀请招标业务管理制度中缺失步骤。

第二步是确认制度是否收集全。

监督对象---某业务对应的、目前还有效的业务制度文件与表格是否全收集全，包括计划、策划、实施、统计报告、监督指导、绩效考核、风险评审、检查监控、责任追究等方面对业务实施管理与控制、激励、监督、惩处的全部制度、办法。

第三步是熟悉收集来的制度文件与表格。

通读这些制度文件表格，如果你不是这个业务部门的业务人员，熟悉这些文件，也许通读这些文件的次数要多几次，如果你是这个业务部门的业务人员，可能你本来就熟悉这些文件，因此这步你可以跳过，直接进行第三步。

第四步是对收集的制度进行分解描述。

将收集来的文件按照《监督检查（制度建设充分性检查与评价）实施表》进行分解。针对某业务，把企业内部发布的现有有效管理制度按照流程结构1+6进行分解的过程即为业务现有制度的充分性分解描述，这过程也叫制度建设充分性测试。制度建设充分性监督任务是发现制度建设漏洞与缺失。怎样发现业务现有制度的漏洞与缺失？监督检查人员需要借助1+6工具表格将现有制度进行分解，按照管理目标、步骤、每步骤的责任部门、责任岗位、工作任务、工作记录、工作标准和工作方法8个方面归类分解，将分解后形成的《监督检查（制度建设充分性检查与评价）实施表》与充分性评价标准对标，才能够找到现有制度的漏洞与缺失。这个分解过程如同对制度进行解剖一样。其中目标包括制度中定义的业务绩效考核目标和管理责任书中约定的具体目标值。分解出来的对应的内容应该与原制度的实质内容一致，不能够改变业务原来制度实质内容，也不能够增加原来制度里没有的其他内容。如收集的某公司采购管理制度在“物资需求计划”原文是这样规定的：

……

3.1物资需求计划

公司物资使用部门按照公司物资计划管理办法，提报物资需求计划单，并将签字齐全的物资需求计划单提前15个工作日报公司采购招标工作小组。

3.2物资招标计划

公司采购招标工作小组负责接收物资需求计划单，并根据物资采购招标授权额度、物资需求计划单和公司物资资源库存的实际情况，编制《物资设备招标计划表》， 招标计划要确定招标标的名称、规格、质量技术标准、使用单位、招标形式、招标预算额，需要明确拟推荐投标单位，并报招标监督小组审批。通常情况下，招标必 须有五家以上（含五家）单位参与投标，特殊情况下不得少于三家。

3.3……

 

 

对该采购招标管理制度中的 “物资需求计划”进行制度分解描述如下。

关于工作任务，注意识别制度文字中的动作词语，通过通读该段制度文字，有“提报”和“报”两动作词，即在制度中规定了“工作任务”为“提报物资需求计划，报公司采购招标工作小组”；

关于工作步骤，步骤名称是业务流程步骤的名字，应从“工作任务”中归纳提炼，如没有明显动作词语时，从本段制度文字内容中提炼而来，保留制度内容实质原意，文字尽量精简。根据工作任务“提报物资需求计划，报公司采购招标工作小组”，提炼归纳该步骤名字为“需求计划”；

关于责任部门，寻找识别“提报物资需求计划，报公司采购招标工作小组”的实施者，在制度中规定为“公司物资使用部门”；

关于工作标准，围绕“工作任务”去识别制度规定文字中要求 “工作任务”完成后应该达到的“工作标准”，寻找识别针对工作任务“提报物资需求计划，报公司采购招标工作小组”完成后应该达到的“工作标准”方面的制度内容，在制度中规定是“签字齐全，提前15个工作日”；

关于工作方法，寻找识别针对“工作任务”的实施者“公司物资使用部门”如何完成“工作任务”的工作方法方面的制度内容，在制度中规定为“按照公司物资计划管理办法”。

具体分解描述见记录2-3的步骤1。

 

对该采购招标管理制度中的“接收计划”进行分解描述如下。

关于工作任务，在制度中的动作词语为“接收”，因此“工作任务”为“接收物资需求计划”；

关于工作步骤，从工作任务“接收物资需求计划”归纳提炼为“接收计划”；

关于责任部门，工作任务的实施者，制度中规定为“公司采购招标工作小组”；

具体分解描述见记录2-3的步骤2。

 

对该采购招标管理制度中的“物资招标计划”步骤进行分解描述如下。

关于工作任务，在制度中的动作词语为“编制”，因此“工作任务”为“编制物资设备招标计划”；

关于工作步骤，从工作任务“编制物资设备招标计划”归纳提炼为“招标计划”；

关于责任部门，工作任务的实施者，制度中规定为“公司采购招标工作小组”；

关于工作记录，完成“工作任务”留下的痕迹“工作记录”，在制度中规定为“《物资设备招标计划表》”；

关于工作标准，围绕“工作任务”去识别制度规定文字中要求 “工作任务”完成后应该达到的“工作标准”，工作任务“编制物资设备招标计划”完成后应该达到的“工作标准”，在制度中规定为“要确定招标标的名称、规 格、质量技术标准、使用单位、招标形式、招标预算额，需要明确拟推荐投标单位，并报招标监督小组审批，通常情况下，招标必须有五家以上（含五家）单位参与 投标，特殊情况下不得少于三家”；

关于工作方法，围绕“责任主体”公司采购招标工作小组识别制度规定中关于如何完成“编制物资设备招标计划”的“工作方法”方面的内容。在制度中规定为“根据物资采购招标授权额度、物资需求计划单和公司物资资源库存的实际情况”。

具体分解描述见记录2-3的步骤3。

综上，在进行制度分解时，要特别注意本段文字中出现的“动作”词语，如“提报物资需求计划”中的“提报”和“报公司采购招标工作小组”中的“报”，这就是 制度中规定“责任主体”需要去完成的“工作任务”，找到制度文字中规定的“工作任务”后，就可以围绕它去识别“工作任务”的实施者（即责任主体）、制度规 定文字中要求 “工作任务”完成后应该达到的“工作标准”和完成“工作任务”留下的痕迹“工作记录”；围绕“责任主体”（“工作任务”的实施者）识别制度规定中关于如何 完成“工作任务”的“工作方法”方面的内容。

一般原则是：一个动作词为一项工作任务,多少个动作词,就有多少项工作任务,如 发现动作词的动作实施责任主体不同、或者实施时间不能够连续进行、或者在不同的空间实施属于这三种情形中的任何一种，就适宜分裂为不同的业务步骤。刚才上 面的“接收物资需求计划”和“编制物资设备招标计划”尽管实施责任主体均为同为“公司采购招标工作小组”，也可能在同一个办公室（同一个空间）来实施，但 是实施责任主体先要向各个使用单位“接收物资需求计划”，经过统计汇总后，才能够“编制物资设备招标计划”，时间上很难连续实施，因此分为前后两个业务步 骤。

第五步进行该业务制度建设充分性对标评价。

对业务现有有效制度按照流程1+6结构进行分解描述后，制度的漏洞与缺失就自然显现出来了。

对刚才举例的某公司物资采购管理制度的物资计划的分解描述，按照充分性评价标准，进行充分性评价，其结果是，该物资采购管理制度的物资“需求计划”步骤缺 失物资需求计划提报“责任岗位”、规范格式的“工作记录”，因此，现有物资采购管理制度在物资“需求计划”步骤的制度漏洞是“没有明确物资需求计划提报责 任岗和对应的物资需求计划记录格式”。具体见记录2-3步骤1对应的充分性评价结果。

继续看刚才举例的某公司物资采购管理制度步骤2，该物资采购管理制度的“接收计划”步骤，缺失接收计划的“责任岗位”、规范格 式的“工作记录”、“工作标准”、“工作方法”，因此，现有物资采购管理制度在“接收计划”步骤的制度漏洞是“没有明确接收物资需求计划的责任岗位和对应 的接收物资需求计划的规范记录格式、工作标准和工作方法” 。具体见记录2-3步骤2对应的充分性评价结果。

    继续看刚才举例的某公司物资采购管理制度步骤3，该物资采购管理制度的物资“招标计划”步骤缺失物资招标计划提报“责任岗位”，因此，现有物资采购管理制度在物资“招标计划”步骤的制度漏洞是“没有明确物资招标计划责任岗位”。具体见记录2-3步骤3对应的充分性评价结果。

[1][1] 控制措施包括对应步骤的责任部门、责任岗位、工作任务、工作记录、工作标准和工作方法等六个方面的内容组成。

[1][2]监督检查点：企业某一业务流程中对业务流程过程记录的真实性和管理目标实现造成潜在不确定性的关键过程或关键环节。业务流程中，最需要去监督的点是流程步骤和业务结果。