天下烏鸦
梁鹤年
加拿大女皇大学
2006年9月

本故事完全属实。为保私隐，人名是更改了。

安大略不动产公司
“昨天，安大略省高等法院裁定，被告人KB , 於1994至1999之间, 身为安大略省不动产公司官员, 秘密收取回佣, 罪名成立。”(多伦多星报, 2005年10月27日)

背景
事情是这样的。
加拿大的安大略省不动产公司(ONTARIO REALTY CORPORATION, 下简称为ORC)是安大略省政府的 “事业单位”.它是全省最大的不动产公司 (包括公营与民营公司)。2000年的资产总值是$6,000,000,000加元(以下全以加元算), 包括7,000座建筑物和26,000公顷土地. 它的任务是通过卖地, 卖楼和管理政府的物业去为政府赚取最高经济回报. 於1993年成立时雇员人数是1,800。 到2000年裁减到185人。 初时, 它卖出的土地和楼房很少。 1999年才积极整理政府不动产清单。 两年後它的任务改为”以商业原则, 系统出售不需要的不动产。” 1995-96年度它出售了值$31,000,000的产业, 但到了1998-99年度这上升到$110,000,000。
ORC的历史有以下的经济与政治背景。 90年代初期, 安大略的经济很差(全世界都差). 那时是新民主党执政. (安大略省是保守党和自由党轮流执政的天下, 新民主党从来末当过政府。 1990年大选, 保守与自由两党鹬蚌相争, 新民主党从中出位, 意外当选。 这个党有抱负但缺经验, 政事弄得一塌糊涂, 一任後就下台了)， 新民主党的经济和社会路线原是“左倾”的 (轻资本, 重福利)。但上台後, 面对严重财政困境, 作了180度的转舵, 大幅度削减社会福利开支和压缩公务员工资, 并异想天开地去“创造”收入。ORC就是在这大形势下成立的(前身是半废的安大略土地公司)。 1993年春, 新民主党政府的财政厅长向省议会提出ORC方案。 它的第一个工作就是从政府手里“接收”一组在省议会前面的办公大楼, 并把它估值为$252,000,000。 就这样, 虽然一块钱地没有过手, 但在账面上, 政府的财政收入就“增加”了$252,000,000, 赤字因而大减。 当时, 反对党派指出这个是政府做假账的骗局。 甚至省核数局 (它虽属省政府, 但职权独立, 只向省议会负责, 可以算是“谏官”，也批评政府不当)。 但政府仍是我行我素。
1995年6月, 新民主党政府被保守党取代。 在“右倾”(削减政府功能, 推行私有化) 的政府下, 虽然经济大势己转佳， ORC的卖地却没有放慢, 反而越来越起劲。 到了2000年, 在野的自由党揭发ORC贱价卖地, 劫贫济富的丑闻, 对ORC展开全面的批判。 2000年4月, 自由党党魁疾呼ORC应立即停止所有卖地活动; 新民主党党魁指控政府为了讨好支持保守党的开发商, 所以委任保守党募捐竞选经费的搅手为ORC主席。反对党一致要求省长(执政保守党的党魁)命令负责监管ORC的省财务厅长引咎辞职。
丑闻爆发後, 在反对党与舆论的压力下, 省捡察厅与ORC一起向法院以民事起诉5名己离职的雇员以及52间公司和个人以投标作弊、行骗、回扣、共谋、背信和失职等罪名, 索偿$47,000,000。 同时, ORC也雇请了独立核数师事务所作内部查核。 结果发现出多宗土地交易和土地环保合同的疑点。 政府把事情移交省刑警去调查,由省刑警决定应否作刑事处理。 到2004年9月, 省刑警起诉两个己离职雇员 (包括上面的KB先生) 和一间顾问公司的老闾。但是, 到了那时, 保守党政府又被自由党取代。做了新当家(2003年10月)的自由党政府却把前态度放软。前保守党政府委任ORC主席竟然意外地获留任。 归根结底是钱。谁想宰了会生金蛋,又可以利用来报答政治支持者的金鹅?

案例
自2000年的民事起诉以来, 揭发出的作弊可分3类: 翻滚图利(flip)、 甜心蜜约(sweetheart deal) 和利益冲突 (conflict of interest)。

1. 翻滚图利: 从ORC买进土地, 短期内转卖, 地价暴。
案例甲:
1994年10月24日G公司以$375,000从ORC购入座落在M市的一幅地。 11天後以$1,160,000卖给另一个开发商。关键在G公司於交易前6个月已获M市规划处批准开发, 因此土地价值暴升。
疑点是交易之前6个月土地产权仍属ORC, G公司绝无可能有向M市申请开发的法人身份,除非作为业主的ORC授权给G公司去申请开发. 但如果是这样,ORC没有可能不知道开发申请已获批准,而卖给G公司的地价绝不会这样偏低。
案例乙:
1999年11月G公司(同上)出售座落M市的地给D公司。面积9公顷, 售价$4,390,000。这幅地原来是1999年3月(即8个月前)由G公司以$1,922,000从ORC以投标方式买进的。交易时, ORC又接受G公司以该地向ORC回押$1,422,000 (也就是G公司只需交讨ORC$500,000就可把地先拿到手, 其余日後偿还, 还清前产权留在ORC)。当时, D公司也有落标, 但却给G公司抢得。
疑点是竞投时ORC的招标广告带有误导成份:(i)这幅地有两个不同地址,一个可使人联想开发潜力,另一个没有这联想。ORC选用後者。 (ii)在广告中，ORC把3公顷的环保用地在总面积内扣除。因此，可供开发的建设用地只有6公顷。内幕是ORC在投标之前6个月己授权G公司去M市申请开发许可证, 并容许它进入地盘去作各种的探测和研究。同时,通过ORC的关系, 环保部门允许G公司把环保用地当作建设用地。有此方便G公司在1999年7月就从M市拿到开发许可。11月份, G公司从ORC赎回抵押(即是还清抵押的$1,422,000贷款), 拿回产权。当天,就以$4,390,000转卖给D公司。

2. 甜心蜜约: 给予特殊人物的特惠交易。
案例甲:
1998年,ORC以$300,000把一个从前用来埋葬流浪汉和精神病院死者的1.25公顷小坟场卖给GD先生。
疑点是ORC在交易时临时加上沿边7.5公尺的地。这7.5公尺打通了这幅地的前後街,GD先生也就可以合法地建火葬场,值$25,000,000。 这7.5公尺是开标後才加上去。反对党於2000年4月翻旧账，指出GD先生是执政保守党的支持者和捐款人, 窃嫌这7.5公尺的额外交易是省财务厅长(负责ORC)报答党支持者的特惠。
案例乙:
1999年4月,ORC以$13,270,000把面积36公顷的地卖给NC先生, 并允许他以该幅地向ORC抵押贷款$10,770,000。也就是NC先生只需拿出$2,250,000(13,270,000 – 10,770,000)就可拿到土地。此外,抵押贷款是免息18个月(估计约值$2,200,000)。也就是NC 先生的真正成本只是$50,000 (2,250,000—2,200,000)。这是超级优厚的条件。
疑点是这位先生於保守党在1995年上台以来为党捐得$463,044. 还有, 负责这宗交易的ORC官员於1999年秋离职, 目前嫌疑受贿。

3. 利益冲突: 利用公职的权力去谋私利。
1996年,ORC官员JP先生得上司同意可以兼职。他兼的是两间开发公司的项目负责人, 刚好是上述的G公司和另外一间由G公司做大股东的R公司。那时, R公司正想认购一幅ORC的地。JP先生利用双重身份多次向ORC隐瞒该地的开发潜力, 使R公司能以较低价买得。他又利用自己是ORC官员的身份为R公司向宗地所在的城帘索取“三通一平”的方便, 又同时在ORC内部策动给予R公司“三通一平”的补贴。
明显地，JP先生的兼职有假公济私的嫌疑。但他的解释是当时的大势是政府收缩, ORC大裁员, 鼓励顾员另谋出路。JP先生辩说, 当他向上司提出为R公司工作时, 上司的反应不是, “是否有利益冲突?”而只是“是否有时间冲突？” 案情揭发后，他上司的解释是他只是想帮助KP找出路, 而JP却向他隐瞒真相。上司如此说,“如果知道JP的意图, 断不会批准他兼职。”

案情发展
KB 先生是ORC的5名被告前任雇员中第一个被判刑的。罪名是背信和秘密回佣, “判6个月在家禁固。” 这样的从宽发落, 部份是因为他的自供和自咎。他供认知道投标的作弊: 某些公司以数间不同各称的公司落标, 制造竞投假象, 然後由他汇报上司, 举荐中标者 (其实都是同一间公司)。他供认当时面对ORC大裁员, 自已职位夕不保旦, 因而抵受不住诱感。他共收得回佣$88,000。每次收到的$5,000, 他用橡皮圈把钱套好, 埋在家里後园的地下。案发後他带警察起出赃款$85,000。
ORC丑闻的案例可分两类。(1)政客/政党与开发商勾结: 政客和政党利用他们的政治地位和影响力为开发商提供内幕信息或给予他们特别优惠, 籍此换取私人利益或政治经费。 (2) 公务员作弊: 公务员利用职权去方便可发商，籍此假公济私,中饱私囊。两者都是以权力交易金钱。


市场经济中开发商的作用(价值)
上面谈的流弊中最瞩目的是土地买卖中开发商发的大财。他发财是否合理?
在市场经济中开发商是发挥市场对生产要素 (土地、劳动力和资本) 的分配和利用效率的主角。从未开发土地到己开发土地过程中他是市场“需求”的代言人 (表达土地使用/消费者的意图和购买力)，和市场“供应”的策动人(贯彻具体的开发类和量)。 他的服务对象是开发後的土地使用/消费者。他的“顾客”可以是直接的消费者, 也可以是利用开发出来的空间去用于别的生产。
他的“服务”分两阶段. 首先是决策。他从“需求”出发去做市场分析: 在这块地上市场需求是什麽种类和数量的用途? 他也从“供应”出发去做技术分析: 在这块地上可以开发出甚麽种类和数量的用途? 然后他做供求分析：甚麽的“供应”最能配合和满足“需求”。最后，是决定他应该选择去供应什麽的开发类和量。这选择的决定因素是利润与风险的取舍。不同开发商有不同取舍原则。
第二阶段是操纵。“需求”是市场支配的, 开发商很难操纵。但他的拿手是通过操纵“供应”来达到最低风险和最高利润。这又可分两个层面去考虑: “政”与“财”。
（1）“政”是首要。决定土地的用途和用量必定涉及业主利益和公众利益。两者有时交叉, 有时分叉. 决定“正确”用途和用量的中枢是政府的规划功能, 作用是协调与综合业主利益与公共利益。这些协调与综合是政治决定。操纵这决定是开发商的主要“服务”。这“服务”既有主观价值, 也有客观价值。主观价值是开发商为要达到最低风险和最高利润就必需为开发後的土地使用者去争取最高最好的用途和用量。这就是对顾客的服务。客观价值是如果有很多很多的开发商为土地使用者争取最高最好的用途和用量，市场经济的“无形之手”就会把土地的分配和利用效率发挥到最高。这就是对社会的服务。因此, 为人、为已、为社会，开发商都要争取最有利的开发条件。这就是他操纵政府的规划功能的辩解。
（2） 在“财”的层面上, 开发商的服务是融资; 服务对象仍是”顾客”(开发后的土地使用/消费者) 一般地, 这些”顾客”都是在开发后才付钱, 而且住往是很多的小顾客，分期的付款。因此, 开发商就得在开发前和开发期去融资做策划、启动、协调、建设等工作。绝大多数的开发商都是靠借钱或集资。贷款者和投资者的积极性完全要看开发商能否争取到有利的开发条件。为此, 开发商也要操纵政府的规划功能。
规划决定是政治性的决定, 脱离不掉人的因素. 无论多精细的规划方案、规则和程序, 都需要人去运作和演释, 也就是都要依赖规划官员的操作。 因此, 规划官员有很大的权, 一种类似“便宜行事”的权(discretionary power)。规划官员与开发商(包括代表开发商的规划师、律师、工程师等)的关系微妙。 他们既是对立(双方对公共利益有不同演释),也是并立(双方都想开发)。再加上复杂的官僚制度和不断变化的政治气候, 对拥有近乎”便宜行事”权的规划官员来说，就做成了作弊的引诱和机会了。 中外如是。
甚麽制度都有漏洞。我在西方多年的观察是越严谨的法制越容易作弊。而且，不是偷偷的试法，而是公然的玩法：明知是不道德、不公平，但是完全“合法”。这种“合法的不道德”是西方“法治”的败笔。单凭法制非但不会使人变得道德，只会使人变得狡猾。 道德关糸到人性中善恶的辨别和选择，是教育的事情。 制度不会使人变得道德。 严的制度只会使人不敢公开地不道德，但暗地里的不道德往往变本加厉。 好的制度在消除不道德的引诱和机会。

市场经济与官商勾结
开发商是生意人，当然想赚钱，也就当然想操纵规划决定。 除了规划官员的道德问题外，这有甚麽不妥？大大的不妥，因为这破坏了市场经济的基本逻辑。市场经济的逻辑是竞争，而竞争需要三个基础条件：（i）大量的, 小规摸的买家卖家，(ii) 买卖自由，和 (iii) 容易进入或退出市场。 商人的利诱和官员的作弊制造出垄断的局面，怎有竞争？ 没有竞争，市场怎能发挥土地使用和开发的效率？我们有两个好像是矛盾的选择：官商勾结败坏了市场经济的罗辑，但市场经济的运作也为官商勾结创造了条件。选择市场经济就得接受官商勾结。这好像是个死结。
要打开这个结要认识土地与市场的关系。首先，我们要承认土地的供应有先天性及人为性的垄断。 每一幅土地的区位和地貌都是独一的，因此，它的使用和开发也应是独一的。这是先天性的垄断。每一幅土地都是己经有了主人，无论是公有或私有。这是人为性的垄断。 土地的量是不能增加的。开山填海都不是真正的增加。因为开出的山和填出的海都是在原本就有主人的“地”上搅出来的（未开的山坡，未填的海底都是己经有了主人的）。因此，所谓供应其实只是：（i）产权的转移——从原来的业主（可以是私人，也可以是国家）转移到开发者手里，在开发後又转移到消费者或使用者手里：（ii）用途的转移——从原来的用途转移到开发的新用途。 这两种转移都完全是人为的决定。 这些人为的决定就做成了官商勾结的契机。
土地分配的决定（产权转移）和开发的决定（用途转移）就是权。 在市场经济逻辑底下，有求就有供。 权力也如是。 有权可以卖钱（受赂），有钱可以买权（行贿）。行贿受赂都是法律所不容，但单凭法律是阻止不了。 且看西方国家采用什麽辩法？它们强调透明，也所谓“阳光”制度。理想是阳光底下，作奸犯科无所遁形。但事实证明单靠阳光解决不了。西方的阳光制度透而不明。 公众参与，公开拍卖，核数查税等手法，形形种种，有声有色，产生两种反应：贪官狡吏会阳奉阴违，刁民讼棍会以法乱法。安大略省不动产公司一案足够证明阳光十足的加拿大，也是流弊百出。我在加近30年，看见过小小科员，也看见过堂堂总理被牵涉到土地丑闻上。 其他国家好不了多少。 道高一尺，魔高一丈。 西方阳光制度先进，经验丰富，尚且不行。 中国要去走这条线，恐怕事与愿违。