悬疑北京城

本刊记者 常晟

 

“让变化成为计划的一部分”，这是IBM的一句经典广告词，相较于瞬息万变的IT市场，处于快速城市化进程中的中国城市的总体规划，也同样面临“规划赶不上变化”的困境。制订出一个十年规划，可是没过三五年，规划就已经无法执行，城市变化远远超出规划的视野，最后的结果只有推倒重来。北京，中国城市之首善，何尝不是如此。

 

规划赶不上变化

 

新年刚过几天，北京市规划委员会主任陈刚在《城市零距离》的广播节目中，向民众描绘出一幅未来北京城的美好图景：北京将建11座新城，其中顺义、通州、亦庄3个重点新城的规划已经完成，正在报批之中。每一个新城至少有一所三甲的医院，至少有一所相当知名的中小学，还有高等院校，至少有一个有一定规模的中、小型购物中心，还有娱乐文化方面，博物馆、娱乐中心等配套设施。
陈刚表示，新城区将变成新的人口接纳地，新城未来可达570万人左右。顺义西新城直接服务于现代制造业的产业工人比较多，在亦庄白领、工薪高科技人才比较多，通州文化人比较多。
这幅图景源于《北京城市总体规划（2004—2020年）》（以下简称新规划），这部规划先于中央政府将要出台的“京津冀总体规划”，被很多专家认为是“抢跑”行为，但是上个月中旬国务院正式通过了该规划。
今天，本该执行的是1993年国务院批复的《北京城市总体规划（1991—2010年）》（以下简称旧规划），根据此规划，2010年北京市人口将达到1500万，而实际上，2004年北京市人口就已经达到这个数字，比预期提前了整整6年。城镇建设用地则提前8年超过了预测的2010年的924平方公里，机动车保有量也提前7年达到200万辆。
“规划过于保守，不能满足现实发展的需求，导致很多建设拆了重建，不但造成不必要浪费，而且对发展形成桎梏，使城市失去很多难得的发展机遇。”参与新规划制订的北京工业大学的李京文教授指出。
这种无奈之下，中途停止原有规划，制订出台新规划的情况，只建国后的北京就发生过多次。1954年通过的《改建和扩建北京市规划草案要点》确定了北京城的“摊大饼”模式；1958年，改为“分散式集团”模式，即把中心城市变为几十个不同规模的集团；1993年，把城市建设重点从市区转移到广大郊区，增设多个“卫星城”，疏散中心城过密的人口。
温故知新，2020年规划，能否执行到2020年，难免会打一个问号。

 

新规划之变

 

相较于旧规划，新规划最大的变化是从“卫星城”模式到“多中心”模式的变化。
“这种变化的本质意义在于，已经超越了以往的规模性变化，而成为结构性变化，从而使得规划更加富有弹性。” 参与新旧规划制订的规划师、原中国城市规划设计研究院城市规划理论与历史名城研究所所长赵燕菁认为。
旧规划中，虽然引入了“卫星城”的概念，但是并没有改变“摊大饼”的本质，人口、汽车、用地等数据预测的节节败退导致中心城市的运行效率低下，而卫星城发展远不能跟上中心城市的发展速度。
关于新旧规划的变化，赵燕菁给出了形象的解释：旧规划把所有的人集中在一所大房间（中心城）里生活，吃喝拉撒睡都在一起，即使分流一部分到小房间（卫星城），那里仍然是五脏俱全、功能完善，和主城之间只有人口的分流，缺乏功能的分工。新规划则把“卫星城”提升到“多中心”的地位，也就是说以前的“老城”和“新城”不再是隶属关系，而是平行关系，只有功能定位不同，没有高低贵贱之分。也就是说，把大房间的中的厨房、卧室、卫生间等功能陆续分离到其他小房间，只留下客厅的功能。
北美的多数大城市都采取这样的发展模式，代价是强大的交通功能。
所以，我们看到了规划中新城的道路系统相当发达，陈刚主任介绍说：“每个新城都规划了至少一条轨道交通。在新城里道路密度达到6公里/平方公里，是旧城的3倍，公共交通比例占到60％以上。”
尽管如此，在中国人民大学区域经济与城市管理研究所所长叶秀山看来，这种“多中心”模式依然没有从根本上解决城市发展的问题。他认为，新城要在人口政策和城市化管理体制上做出一些创新，才会吸引中心城区的人口，尤其要对非北京市户籍管理做出一定创新。只有这样才能提升新城的吸引力和凝聚力。

 

跳不出的规划牢笼

 

北京市的户籍管理制度，一直以来都是众人病垢的对象，就在前不久，还曾有北京市政协委员提出控制北京市人口的一系列措施，被坊间讥为笑谈。
“以疏散人口为主要目的的北京市总体规划，一直以来都是以‘人口预测’为主要标准的，即使新规划，也没能摆脱这个标准。但是，人口是很难预测的，更不能通过行政手段去控制，这是违反市场经济规律的。所以，我们看到一个又一个的规划半途而废。我们的规划应该多增加一些弹性，少预测一些规模。”赵燕菁介绍说。
如果一个规划没有弹性，即使预测准确了人口增量，也同样可能失败，因为机会是预测不出来的，如北京申办奥运会的成功。其实在2001年7月1日，萨马兰奇口中说出“beijing，china”的那一瞬间，就注定了老北京规划不得不推倒重来的命运。
在英国的很多城市，“总体规划”里面包括一个叫作“行动规划”的概念，就是针对某一个特定的项目目标，对总体规划进行个别调整。如此则可以避免了北京式的全民奥运、总规奥运。
新规划修编办公室主任谈绪祥说：“弹性之外，总体规划还要有多项选择，规划出多种可能以应对突然的变化。如饭店的菜谱一样，供各种客人选择，而菜不用提前做出来。另外，审批程序要体现动态，‘以市场为导向，以抓机会为目标’，规划就是要时刻准备抓机会，当机会到来时及时抓住，再把规划转变为现实。”
谈绪祥介绍，深圳的城市发展采取了“带型”模式，沿着107国道伸展。在深圳只有几万人口的时候，深圳市总体规划就做了一个2000年预测为150万人的规划，这在当时算是很大胆的预测，然而，2000年，深圳实际人口超过了700万，仅特区内就超过了300万。如此大的误差如果发生在北京，只能重新修改规划，而深圳却由于采取了具有弹性的发展模式，至今不用修改规划。
所以，曾有很多专家支持北京的行政职能外迁到通州或者廊坊，这样就能够保证北京能沿着“北京——天津”沿线自由发展。

 

“迁都”之迷

 

在北京城的所有未来悬疑中，行政职能的外迁无疑是最大的悬疑，也一直是民众关注的焦点，最直接的反应是通州的房价已经因为“行政职能将外迁到通州”的小道消息而高涨了多轮。然而，在新规划中，行政职能的外迁并没有写进去。
陈刚解释说：“是否外迁要根据人口对行政需求的增量而定，目前时机还未成熟，等时机成熟了再研究是否外迁、如何外迁。”
而赵燕菁则认为：“行政职能外迁，现在是最好的时机，现在不迁，以后再想迁将会面临更多困难，同时，包括行政功能在内的所有机构和个人的效率会继续降低。如果能够外迁到新城，中心城就会空出很多好地方，用来改善交通，增加绿化面积，还可以高价租给跨国集团。”赵燕菁介绍，日本迁都，上世纪90年代初就已经写入法律，但是一直有反对声音，当局有顾虑，想缓几年再迁，没想到的是1998年的亚洲金融危机突然来袭，东京的房价泡沫瞬间破裂，经济遭遇寒冬，此时迁都无异于雪上加霜，最后只能不了了之，以后也不会再有机会。北京情况也是如此，房价高涨但还不至于泡沫，此时“迁都”市区内房价会下降一些，但不会很严重，如果等房价高位时再迁，恐怕经济会受很大影响。
谈绪祥主任明确表示：“未来若干年内，不鼓励大规模迁移某些办公区，因为把政府办公区的建设作为城市发展的增长点的方式越来越不可取了。”
即使如此，我们还是在新规划中看到这样的描述：“调整优化中央行政办公用地布局……在南苑或通州潮白河与北运河沿线地区预留行政办公用地。”也就是说，行政职能外迁的大门并没有彻底关闭。
据赵燕菁透露，北京市政府是赞成外迁行政职能的，而中央政府是不赞成的。最后没有迁成，也暴露了一个城市两个产权所有者的尴尬，这种情况在省会城市也同样存在。这就需要建立一个畅通的利益置换渠道，保证地方政府通过外迁行政职能所得收益的一部分补贴给中央政府部门所受的损失。厦门，中山，青岛等行政功能外迁成功的例子也证明了这一点。
在一个激烈竞争的世界里，北京已不能单独决定自身的命运。日本的迁都之议，韩国新行政首都选址之争，已表明东亚城市新一轮竞争的开始，而这正是从空间战略层面展开的。这是一个信号，这场比赛将决出未来20年乃至更长远的时间内，谁将是东亚的领导城市。